中国问题专家郑永年：城市升级离不开体制改革

　　撰文：南方日报记者 黄伟 陶达嫔 黄少宏

　　作为国际著名中国问题专家，郑永年先生一直关注广东，经常来广东做调研。近年来，他在多个场合为广东发展鼓与呼，并认为广东改革可以走得更快。

　　正值“广州九论”、“广州九策”系列报道全城热议之际，南方日报近日专访了郑永年先生。他直言，广州需要在全球化链条占据关键位置，进而谋划发展。“城市升级要靠城市体制改革去推动，广州可以在这一领域先行探索”。

　　嘉宾

　　个人简介：郑永年，现任新加坡国立大学东亚研究所所长，美国普林斯顿大学政治学博士。主要从事中国内部转型及其外部关系研究。多年来，其独立而深入的中国研究以及视角独到的专栏文章，在海内外产生了重大广泛的影响。

　　精彩语录

　　国内医院、大学、研究院、国有企业等这些人才载体都设置了行政级别，应该考虑取消。我们看到，这些机构不断推出各种吸引人才计划，但总体来看，高端人才仍然在外流。因为行政级别的存在，已经被吸收回来的人才难以发挥作用，要么处于边缘地带，要么很快被官僚阶层所吸纳，成为官僚体制的一部分。

　　客观地讲，在城市提供公共服务比较容易，因为城市人口具备规模。在人口很少的农村，提供公共服务有比较大的难度，主因是成本非常高，很难有持续性。这方面需要政策创新。

　　从新加坡的产业转型路径来看，广州的制造业、服务业都要发展。制造业不发展，就会出现问题。新加坡、韩国就从未放弃制造业，他们的思路是不断往制造业产业链的高端方向去发展，追求高附加值。

　　从国际经验来看，中小企业的发展有两大至关重要的功能：公平的收入分配和就业。凡是中小企业发达的社会，收入分配就比较公平，否则，收入差异会很大。不难发现，中小企业发达的城市，中产阶层庞大，社会稳定；中小企业得不到发展的地方，中产阶层比较弱小，社会分化和不稳定。

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　　广州还未进入

　　国际城市坐标体系

　　谈战略定位

　　一个城市如果不能进入全球化链条，就很难得到发展。而那些处于全球化链条关键位置的城市的发展尤其迅速。现在，世界各城市之间的竞争越来越激烈，竞争的关键就是要争取占据关键位置。一旦卡到位，就会在全球性人、财、物的流动网络中占据优势。

　　南方日报：您怎么看目前中国发展版图中的广州角色定位？

　　郑永年：广州及广东的发展不能光看自己，要引领中国的发展。改革开放30多年，广东在全国都处于“先行一步”的发展地位。站在中国未来发展的角度来看，广州及广东不能简单地去跟其他省、市比较，应该形成自己的发展方式，要主动放在国家发展整体战略上来给自己定位，要系统探索产业如何升级，怎么发展质量经济，怎么让老百姓的幸福度更高。

　　南方日报：有人认为，广州的国际竞争力较弱，您认可这一说法么？

　　郑永年：全球化对各个国家是挑战，对重要城市也是挑战。现在，全球化已经成为一个系统。进入这个系统，并非一定有进步，但如果不进入，就永远发展不了。

　　一个城市如果不能进入全球化链条，就很难得到发展。而那些处于全球化链条关键位置的城市的发展尤其迅速。现在，世界各城市之间的竞争越来越激烈，竞争的关键就是要争取占据关键位置。一旦卡到位，就会在全球性人、财、物的流动网络中占据优势。

　　广州要考虑进入到这个链条中去，并且要往上爬。广州现在还没有进入到国际城市的坐标系中，因为还没有找到明确的定位。这都是要思考的，不然跑出去看别的城市发展，没有明确的目标，也不知道该怎么参照学习。

　　实际上，城市认同问题、附加值问题和全球化链条问题，归根到底都是城市的可持续发展问题。全球很多经济体已经进入到后工业社会，城市也从工业化城市转型成后工业化城市。改革开放后，国内强调得最多的是城市的发展，现在可以从全球先发展国家和城市那里，学习更多关于可持续发展的经验教训。

　　南方日报：人才资源也被视为广州的短板，您认为应该采取哪些措施，持续保持城市对人才的吸引力？

　　郑永年：举个例子，在新加坡国立大学，一大半老师是外国人。新加坡的四个大学中三个大学的校长是外国人。这种现象在广州看不到。

　　吸引和留住人才尤其是国际人才时，城市认同度非常重要。在国际人才眼中，他们更倾向城市认同而非国家认同。例如一位专家可以不喜欢法国，但他可能非常喜欢巴黎；可以不喜欢美国，但可能非常喜欢纽约和洛杉矶；新加坡也一样，很多人不是新加坡公民，但对新加坡认同度很高，因为他们喜欢这座城市。

　　国内医院、大学、研究院、国有企业等这些人才载体都设置了行政级别，应该考虑取消。我们看到，这些机构不断推出各种吸引人才计划，但总体来看，高端人才仍然在外流。因为行政级别的存在，已经被吸收回来的人才难以发挥作用，要么处于边缘地带，要么很快被官僚阶层所吸纳，成为官僚体制的一部分。

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　　谈城市治理

　　探索事业单位

　　改组法定机构

　　要考虑取消城市内部的各种非行政组织的行政级别，主要包括事业单位、国有企业。全球化时代，各种生产要素在全世界范围流通，一个城市的官僚化程度过高，就会阻碍各种生产要素的自由流通，尤其体现在人才方面。

　　南方日报：治理超大规模城市是一个世界性难题，广州实际管理人口超过1600万。要实现优良的城市治理，有人认为挑战很大。

　　郑永年：对于大城市而言，人口规模还是很重要的，像东京，人口规模就非常大，新加坡现在就担心人口不足。我们要把人口规模看成一个优势，而不是劣势。

　　好的城市治理、城市升级，要通过城市体制改革来实现，广州应该往这方面发力。

　　南方日报：具体而言，城市体制改革有哪些着力点？

　　郑永年：扁平化改革是个大方向。首先可以考虑缩短城市行政链条，减少内部行政层级。从中国传统来说，县就是最基层的政府。再看新加坡、香港，都是一级政府。广州现在是三级政府，应该往一级政府这个方向走，市政府之下没必要设置额外的政府，至多设置一级派驻机构就足够了。顺德在这方面有一些探索，但顺德没有立法权，广州作为较大市，具有一定的地方立法权，改革空间更大。

　　更重要的，要考虑取消城市内部的各种非行政组织的行政级别，主要包括事业单位、国有企业。全球化时代，各种生产要素在全世界范围流通，一个城市的官僚化程度过高，就会阻碍各种生产要素的自由流通，尤其体现在人才方面。

　　国家和广东都已启动事业单位体制改革，广州可以先行一步搞试点，学新加坡、香港，把事业单位的行政级别取消，改组为法定机构，向社会提供服务。政府仍然可以拨款，法定机构独立运行，引入市场机制，提高运作效率。

　　法定机构可以是转型性的，社会发育成长后，法定机构可以完全社会化，或者把权力移交给其他社会力量和组织；可以是永久性的，在一些领域，权力的行使需要政府的参与，法定机构就是政府和社会合作的平台。

　　城市治理还要注重社会参与，一是要“走出去”，二是要“请进来”。“走出去”主要以党代表工作室为载体，党代表为核心，联合人大代表和政协委员，到社区定期听取群众意见，督促政府解决问题。“请进来”主要是建设公共决策咨询机构，现代社会很复杂，政府不是每个方面都能做到专业，要多听取专业人士的意见。

　　南方日报：城乡二元结构一直阻碍着中国城市化进程。广州既有繁华的中心城区，又有一定的农村区域，应该如何解决城乡统筹发展问题？

　　郑永年：我们必须走出一个误区，城市化就是把农村简单城市化，把土地拿过来，把农村人变成城市人，这样会造成非常负面的效果，带来一系列社会问题。

　　我们到欧美去看，高水平的城市化并没有破坏农村的生活方式。很多城市居民渴望去农村生活，这种现象中国迟早会出现。中国现在的情况是城市居民想住在城中心，农民也想住进城。但没过多少年，很多人就会怀念农村生活。2011年，城市人口已经超过总人口的一半，到了51.3%。城市化率过了70%这个点，农村的附加值就不一样了，很多人会羡慕乡下、乡村生活。

　　具体到广州及珠三角，农村区域占比已经不多。我们在强调城市化的同时，也要明确提出“保护农村”的目标，而不是一味地消灭农村。要通过小城镇建设带动，把农村的生活水平、质量提高。

　　城乡统筹要注意“保护农村”，问题的核心又在于农村的公共服务供给。客观地讲，在城市提供公共服务比较容易，因为城市人口具备规模。在人口很少的农村，提供公共服务有比较大的难度，主因是成本非常高，很难有持续性。这方面需要政策创新，广东有些地方做得不错，比如惠州的乡村教育及医疗制度。

　　总之，城市化要发展，农村也要改善，城市化和保护农村之间要达成平衡。从长远来看，这种方式要优越于单纯的城市化，或者单纯的农村建设。

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　　追求城市附加值

　　谈城市升级

　　产业升级与城市升级并不矛盾，二者相辅相成。亚洲很多城市都在这样做，通过产业升级促进城市升级，通过城市升级来吸引更高端的产业。

　　南方日报：您曾说过，中国不仅需要产业升级，城市也需要升级。对于广州的城市升级，您有何看法？

　　郑永年：产业升级与城市升级并不矛盾，二者相辅相成。亚洲很多城市都在这样做，通过产业升级促进城市升级，通过城市升级来吸引更高端的产业。

　　在产业领域，升级主要有两种方式：一种是同一产品的升值，今天生产鞋帽，明天还是生产鞋帽，但要让鞋帽的附加值增加；一种是不同产品的升值，今天生产鞋帽，明天转过去生产电子产品，同样提高附加值。城市升级必须是前一种，我们不可能拆掉一个旧城市来重建一个全新的城市。

　　广州当然需要城市升级，涵盖产业、人才、社会多个方面，不能是简单重复的扩张，要追求城市的附加值。其中重要一点，目标必须明确，也就是解决定位问题。通俗点说，城市升级向哪一个城市“叫板”？是国内的城市还是国际城市？定位明确了，城市的产业升级定位也会明确起来。从新加坡的经验来看，产业国际化是城市升级的有效手段，也是城市国际化的有效途径。

　　考虑城市升级，必须面对传统与现代、秩序与无序等问题。比如岭南文化是广州的传统，需要发扬好，但更要弘扬移民文化、创新文化，要让人家感觉到你这里创新、创业的机会多。

　　我们还看到，城管与小商贩也有冲突。小商贩在一定程度上会破坏城市行政者所认可的秩序，但其“无序”性本来就是城市秩序的一部分，是“市”的主体。当然，“市”本身需要秩序，但这个秩序并不是城市行政当局自上而下施加的，而应由城市社会的各种组织自发形成。城市行政当局需要为城市居民提供软件方面的法制保障，硬件方面的城市空间保障。

　　总之，城市要升级，城市必须成为市民的城市，而非官僚的城市。

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　　政府要有所为

　　有所不为

　　谈经济发展

　　现在，广州在推进产业升级这个总方向上，已经有了把握并有实践探索，这对未来发展非常关键。另外两点，一要向社会放权，二要推进行政体制改革。

　　南方日报：广州经济总量近20多年一直保持国内“第三”的位置，但近年迎来迅猛追兵，“保三”的压力陡增，您如何看待广州的发展焦虑？

　　郑永年：发展的动力来自焦虑、竞争，有焦虑的心态没有问题。但关键要把握好发展的方向。就亚洲来说，以前的日本，之后的“四小龙”，都证明了找准发展的方向很关键。有焦虑不怕，关键看怎么处理，处理好就会变成好事，处理不好容易“欲速则不达”。

　　仔细观察发现，最近，各地在强调发展和实现“中国梦”的同时，也有一些地方出现GDP主义回潮现象。从发展角度来看，GDP主义不仅不能帮助把中国的经济增长潜力充分发挥出来，反而容易导致在短时间内耗尽这些潜力，更快地陷入中等收入陷阱。

　　实际上，GDP是市场上各种经济交易活动的产物。只要有经济交易，就不会没有GDP。很多国家包括近年来发展迅速的发展中国家，并没有把GDP常挂嘴上，但这些国家并非没有GDP。

　　南方日报：要追求质量经济，要把握哪些要点？

　　郑永年：改革、发展和稳定应当是中国转型所追求的模式，也就是通过体制改革来追求高质量的GDP，通过质量GDP的增长实现小康社会，达成社会稳定。

　　现在，广州在推进产业升级这个总方向上，已经有了把握并有实践探索，这对未来发展非常关键。另外两点，一要向社会放权，二要推进行政体制改革。国家也是在往这三个方向走。广东应该深入推进机构改革，行政审批权下放，应该考虑围绕社会改革这个大框架朝前走。

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　　制造业服务业

　　并重发展

　　谈产业升级

　　对于中新知识城来说，中新双方都是积极的合作者，因为有发展共同点。作为新加坡来说，它的目标很明确，上世纪九十年代把制造业放在苏州，现在把知识城放在广州。

　　南方日报：广州产业升级多年，面临着不少压力和瓶颈，从新加坡发展经验来看有哪些可以借鉴？

　　郑永年：从新加坡的产业转型路径来看，广州的制造业、服务业都要发展。制造业不发展，就会出现问题。新加坡、韩国就从未放弃制造业，他们的思路是不断往制造业产业链的高端方向去发展，追求高附加值。但广州不能简单地复制经验，要根据自己的产业基础情况来升级。

　　南方日报：从您的观察来看，广州推进产业升级应该避免哪些误区？

　　郑永年：国内很多地方对产业升级往往有不科学的看法。他们往往把产业升级解读成为“今天生产服装，明天生产电器”。对他们来说，关闭服装工厂，转型成为电器工厂，就是产业升级了。这只对了一半。或者说，这只是产业升级的其中一种。

　　产业升级也可以指同一产业链条上的升级，让产品更有附加值。实际上，像中国这样的大陆性经济体，不可以轻言放弃任何产业。我们在欧洲可以观察到，很多城市因为产业升级，将很多产业转移了出去，一些城市甚至没有了制造业。因为有福利制度，那里的人民仍然有体面的生活。但因为没有了工作，民风变坏。文明的进步和工业化、城市化紧密相关，没有了工业化，文明的进步就会成为问题。

　　不过，那些善于往产业链高端爬的城市，在实现产业的升级的同时也实现了城市升级。欧洲不仅自己是消费社会，而且全世界都在消费欧洲的品牌。很显然，欧洲的品牌例如鞋帽服装都是同一产业链上升级的结果。

　　产业从劳动密集型到资本密集型到知识密集型再到服务密集型，是产业升级的必由之路。发达城市的经济和产业升级已经走过了这些阶段，中国的城市不能简单重复这个路径，但这个过程的确为我们提供了一个方向。

　　南方日报：广东和新加坡共建中新（广州）知识城，广州应该怎样借力？

　　郑永年：对于中新知识城来说，中新双方都是积极的合作者，因为有发展共同点。作为新加坡来说，它的目标很明确，上世纪九十年代把制造业放在苏州，现在把知识城放在广州。作为广州来说，应该把重点放在自己的实际需求上，往广州需要的领域做上去，而不应该被动的“被定位”。广州要了解新加坡有什么，要清楚自己需要什么，再确定怎么做。

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　　谈经济活力

　　国企应摆脱

　　行政力量

　　我经常听到国内讲自主创新，这里也有个认识误区。真正的创新，是不可能自主完成，都是开放式的。广州应该考虑在全球范围内来集聚创新资源。

　　南方日报：新加坡国有资本经营成效卓著，广州国有资本规模不小。在您看来，新加坡的经验可以为广州的国有资本经营提供哪些借鉴？

　　郑永年：新加坡的国有资本规模比较大，经营也不错，主要是通过国际化、市场化提高其竞争力，完全没有“行政”色彩。中国的国有企业还在依靠行政力量。

　　国有企业如何改革？我们应该对国有企业分门别类，如分成盈利性经济类型的企业，非盈利社会企业和非盈利企业。一些产业如航天航空、核能等等，因为涉及到国家安全问题，可能要由国家来主导，但社会可以参与其中。在经济类企业里，大多数企业都是可以民营的。另一类社会性企业，要由政府来做，但可以引入市场机制。而对非盈利的企业，政府也可以委托民营部门来做。

　　南方日报：您曾经说过，中小企业是城市发展的主体。

　　郑永年：城市是人口集中之地，就业非常重要。城市如果失业人口过多，不仅仅会面临经济问题，而且也会演变成社会乃至政治稳定问题。因此，城市要大力发展中小企业。

　　从国际经验来看，中小企业的发展有两大至关重要的功能：公平的收入分配和就业。凡是中小企业发达的社会，收入分配就比较公平，否则，收入差异会很大。不难发现，中小企业发达的城市，中产阶层庞大，社会稳定；中小企业得不到发展的地方，中产阶层比较弱小，社会分化和不稳定，一旦出现政治抗议活动，往往是非常暴力。

　　发展中小企业要有明确的制度规则，在政策、金融、税收等方面给予扶持和鼓励。我支持广州抓住民营企业发展势头快速的优势，顺势而为，推动中小企业进一步发展。如果这个优势不加强，只是一股劲地抓国有企业，抓一个企业就几百亿，这种思路完全是“GDP主义”，要引以为戒。

　　南方日报：和国内外先进城市相比，广州科技创新实力较弱，您觉得症结在哪里？

　　郑永年：我经常听到国内讲自主创新，这里也有个认识误区。真正的创新，是不可能自主完成，都是开放式的。新加坡为什么成功？就在于向全世界开放，把知识经济发展起来。广州应该考虑在全球范围内来集聚创新资源。

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