《红十字会法》20年后首修 “去行政化”成难点

　　《红十字会法》20年后首修

　　在众多修法焦点中，红会与政府的关系受到外界的密切关注。“去行政化”被社会舆论认为是修法核心和难点

　　《瞭瞭望东方周刊》记者张海林，特约撰稿何盼娅、何琴 | 北京报道

　　“4·20”芦山地震首日，民间公益组织壹基金筹得款项1000多万元，中国红十字会筹得救灾款项14万多元。尽管截至4月26日红十字总会获捐超过5亿元，但首日的情况还是被网民热议。

　　自2011年6月“郭美美事件”意外爆发后，这已不是中国红十字会在募捐善款上第一次面临的窘况。2011年8月3日《羊城晚报》报道“深圳红十字会一个月仅获百元捐款”；当年8月6日《京华时报》报道，“郭美美事件”后青海红会所获捐款多低于1元；当年8月10日《深圳特区报》报道“河南红十字会7月仅收到一笔捐款”。

　　此外，2012年12月13日，中国红十字会九届理事会四次会议后的新闻发布会上，红会秘书长王汝鹏向社会公布了年度“账本”，从2011年10月1日到2012年9月30日，全国红会系统财务总收入为38亿元人民币，而上一（报告）年度为41亿元人民币。收入下降，主要原因是社会捐赠收入下降。

　　红会陷入信任危机，且短时间内还看不到迅速回暖迹象。2013年全国两会期间，全国人大代表、中国红十字会常务副会长赵白鸽在接受新华社专访时也坦言“公众信任不会短时间回暖”。

　　2013年4月下旬，十二届全国人大常委会第二次委员长会议通过了全国人大常委会2013年立法工作计划、监督工作计划，其中，修改红十字会法被列入立法预备项目、视情况在2013年或者以后年度安排审议。

　　《红十字会法》是中国红十字会开展活动的法律依据。“如果不依据该法，红会不可以募捐，更不可以在救灾时募捐。红会法也规定了红会的职责，红会依法可以有效保护其财产，任何人不得侵占。”中国红十字会社会监督委员会委员、清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜对《瞭瞭望东方周刊》说。

　　但这样一部规定红十字会职能的重要法律，“里面的规定非常不细致，并不是一部完整地规范红会行为的法律，不完整之处包括法律定位、相关决策机构、责任、行为。”清华大学公共管理学院非组织研究所副所长贾西津对《瞭瞭望东方周刊》说。

　　对于外界甚为关注的“去行政化”、红十字会的定位、监督制度等，《红十字会法》在修改上能迈出多远？公众期待殷切。

　　最短时间通过的法律

　　2008年底，时任中国红十字会事业发展部部长蓝军曾在一篇文章中提及，1993年通过的《红十字会法》的整个立法过程紧张有序，“紧张表现在时间最短，在国务院审议期间就是走的快车道，从全国人大正式履行法律程序立项到颁布共一年三个月，是我国法律中历时最短的法律。”

　　全国首家红十字运动研究中心主任、江苏红十字运动研究基地负责人、苏州大学教授池子华接受本刊采访时也认为，《红十字会法》的出台“的确历时较短”。

　　“但从酝酿到颁布，其实经历了较长过程。”池子华说，中国红十字会在1985年制定的1986~1990年五年规划中就曾提及，“搜集国内国际的历史和现实资料，为起草红会法做好准备”。

　　5年后，1990年2月15日，当时的副会长谭云鹤在中国红十字会第五次全国会员代表大会上的工作报告中，提出“必须用立法的形式对红十字在整个社会中的地位、作用等作出明确的规定”。

　　1990年10月，总会成立政策理论研究室，进行资料收集翻译、专家咨询、国外考察到文件的起草以及立法程序的履行等工作，并于1991年底最终将红十字会法的出台纳入了国家“八五”立法规划，由国务院法制局协调、制定草案，上报全国人大常委会。

　　1993年6月11日，国务院第五次常务会议审议并原则通过《中华人民共和国红十字会法（草案）》，其后对部分条款进行修改，于1993年8月2日提请全国人大常委会审议。8月28日、30日，八届全国人大常委会第三次会议初步审议了《红会法（草案）》，10月24日、25日，全国人大常委会第四次会议分组对《红会法（草案）》的修改稿进行了审议，10月30日八届全国人大常委会第四次会议审议通过。

　　1993年8月下旬，全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会将《红会法（草案）》发至各地及中央有关部门征求意见时，得到的反馈多是：“草案基础较好，既明确规定了红十字会的宗旨、性质、职责、与政府的关系，体现了中国特色，又规定了要履行的国际人道主义义务，与国际人道法接轨。”

　　“整个立法过程始终在一个专门优先程序下进行，卫生部、国务院、人大等机构都给予了特殊照顾，保证了调研、修改、征求意见和会议审议工作的及时进行。”蓝军在《“红十字会法”出台前后》的文章中提到。

　　池子华认为这部法在不长的时间里即获通过，跟当时的背景有一定的关系。

　　“1993年之前，相当一个时期，红十字会的定位是人民卫生救护团体，外界也认为它只是人民卫生救护组织，是搞卫生工作的，进而被误认为是卫生部门的直属或下属机构，甚至有些人把红十字标志当作卫生标志。”池子华说，这种定位违反了日内瓦公约，而中国在1956年就加入了该公约，1983年9月2日又加入日内瓦公约两项附加议定书，1985年中国红会当选为国际红十字会与红新月会联合会执行理事，1989年成为联合会副主席。

　　“作为国际红十字组织的重要成员，中国红十字会如不立法，就无法按日内瓦公约去履行自己的职责。红十字会要取得国家、社会的认可、规范和保护，实现质的转变和跨越，更有效地开展各项工作，同样急需立法。”池子华认为，这些现实因素都是催生这部法律的动力。

　　现法的缺漏

　　20年过去，1993年通过的《红十字会法》一些内容已不合时宜。

　　中国政法大学民商经济法学院教授赵红梅认为，该法本应是为了规范、保障红十字会依法履行职责、接受监督而制定的基本法，但目前第一条的规定是：“为了保护人的生命和健康，发扬人道主义精神，促进和平进步事业，保障红十字会依法履行职责，制定本法。”

　　“可见，‘保障红十字会依法履行职责’为重点强调的立法宗旨，而规范、监督红十字会依法履行职责并不是重点强调的立法宗旨。”赵红梅对本刊记者说。

　　对于红会的经费使用情况，目前《红十字会法》第二十五条规定：“依照国家有关法律、法规的规定，接受人民政府的检查监督。”

　　“审计署每年披露的审计报告中，都包括红会。问题在于，财政资源的使用和慈善资源的使用是不一样的。也许从国家财政审计的角度去看，收得的资金和支出的资金是匹配的，没被私用、用于公益，就符合要求。但对慈善捐赠而言，捐赠人意向本身非常重要，如果违背捐赠人意向，哪怕被用作其他慈善目的，对慈善捐赠而言仍然是资金的不合理、不合法使用。”贾西津说。

　　贾西津认为，只依靠财政审计来保障慈善资金运作是不够的，“慈善捐赠本身需要有相应的慈善捐赠监督体系，或者像国外有一个独立的监管机构、有特别的法条来监管。”

　　此外，池子华认为，定位问题、与政府之间的关系问题、总会与分会职责等，都亟待修订、补充、完善。

　　目前关于红十字会的定位，见于《红十字会法》第二条规定：“中国红十字会是中华人民共和国统一的红十字组织，是从事人道主义工作的社会救助团体。”

　　“定位成‘从事人道主义工作的社会救助团体’，不是不准确，但修法时可以着眼更长远一些，考虑给予其更符合时代发展要求的定性。‘社会救助’最根本的目的是扶贫济困，保障困难群体的最低生活需求，救助对象是弱势群体，这会限制红十字会的工作对象和工作领域。”池子华说，事实上，红十字会很多工作已超越社会救助的范围，如“博爱家园”、人体器官捐献等，“如果能够定性为‘社会服务团体’，应该更合适。”

　　在总会与分会职责上，池子华认为，现行体制下，总会、省级红会、地（市）级红会、区（县）级红会、基层红会及行业系统红会的隶属关系还不是很清楚，上下级红会只是“业务指导”关系，结构松散。在他看来，应该从立法层面，加大各级红会之间的纵向联系，“也就是通常所说的‘垂直管理’，如通过人事任免、组织考核、财务监督等路径，加以强化。”

　　“另外，目前的法条，语言有些陈旧，与20年前的语境是一致的；思路较老，过于‘原则’，都是特定历史时期的产物。许多表述在修法时应该更新。”池子华说。

　　“去行政化”能走多远

　　在众多修法焦点中，红会与政府的关系受到外界的密切关注。“去行政化”被社会舆论认为是修法核心和难点。

　　目前《红十字会法》第十一条规定：“中国红十字会总会具有社会团体法人资格。”“红会虽然是社会组织，但是它并不需要在民政部门注册登记，是人民团体性质的准行政机构。”贾西津说。

　　赵红梅亦认为，目前中国红十字会机构在现实中的组织属性定位，是依托于行政机关具有准行政主体地位的社会团体。

　　在与政府的关系上，《红十字会法》第五条规定：“人民政府对红十字会给予支持和资助，保障红十字会依法履行职责，并对其活动进行监督；红十字会协助人民政府开展与其职责有关的活动。”2012年7月10日，国务院印发《关于促进红十字事业发展的意见》，明确中国红十字会是法定机构，是人道领域的政府助手。

　　池子华认为，目前红会的角色定位中官方色彩较重，“红会拿了政府的钱，就应当协助政府工作。红会作为政府在人道领域中的‘助手’而存在，需要替政府分忧。这种状况，其实与国际红十字运动七项基本原则的‘独立性’原则还是不合拍的。”

　　“社会发展的趋势是‘小政府、大社会’，政府与社会组织之间应更多地合作，红十字会具有亦官亦民的‘双重角色’，过去只强调了‘助手’，而忽略了合作‘伙伴’的关系。在修订红会法时，应更具前瞻性。”池子华说。

　　对于呼声较高的“去行政化”，池子华认为红十字会目前是参照公务员管理的事业单位，具有行政级别，“如果修法是简单的取消行政级别，将其推向社会，让其自生自灭，显然不现实，也行不通。”

　　邓国胜认为，独立性是红会的基本原则之一，但独立并不意味着红会不可以接受政府的资助和监督。“独立是未来红会改革的方向，通过去行政化，坚持组织的独立性，构建新型的红会与政府关系，既独立，又与政府保持密切的合作关系，与国际接轨。”邓国胜说。

　　“去行政化的难点是革自己的命，去掉行政级别、去掉参照公务员管理的体制。打破铁饭碗谈何容易，就与当前国企改革、事业单位改革一样。建议渐进改革，老人老办法，新人新办法。”邓国胜说。

　　在贾西津看来，去行政化的阻力非常大。“一方面，对于红会体系内部，意味着失去资源、编制、人事的激励。而另外的障碍可能是目前国家对红会的定位，即党和政府来面向社会管理社会资源，进行社会救助的准行政机构。”

　　“让红会完全变成一个脱离政府、独立依法运作的机构，目前还没有看到有这样一个成熟的时机，即使修法也很难走到这一步。但通过修法，有望在机制上、运作上、行为上更加规范，比如信息管理、资金公开透明的使用、筹款行为的规范，包括捐赠人意图、资金使用上面相应的决策公开。”贾西津说。

　　预备项目，不是必须的

　　对于《红十字会法》的修改被列入立法预备项目、视情况在2013年或者以后年度安排审议。

　　池子华对本刊解释，“立法预备项目”是立法计划的一部分，根据立法计划，全国人大常委会每年都会有立法的“正式项目”和“预备项目”安排。其中“正式项目”是立法的重点工作，属于必须完成的“指令性计划”；“预备项目”属于“指导性计划”，是指已经启动法规调研起草或修订工作，条件成熟也可以提请本年度审议，“据我所知，去年基本完成了《红会法》文本的修订，具备‘审议’条件。”

　　而全国人大法工委一位内部人士对《瞭瞭望东方周刊》说：“预备项目，只是挂个号而已，不是必须的，偶然性很大。”

　　2012年12月13日，赵白鸽在中国红十字会九届理事会四次会议后的新闻发布会上介绍，《红十字会法》修订工作得到了全国人大教科文卫委的肯定，将采取由全国人大专门委员会提案的方式启动，并争取将修订纳入全国人大年度立法计划。

　　赵白鸽透露，2012年6月，中国红十字会总会已组织专家力量开展了《红十字会法》修订的基层调查和专项研究，在系统内外广泛征求意见，经反复研究、论证和修改，历经20多次易稿，最终形成了《中华人民共和国红十字会法（修订建议稿）》，已经呈递全国人大。

　　本刊记者电话联系中国红会常务副会长赵白鸽、红会秘书长王汝鹏、中国红十字会宣传部部长姚立新，希望了解《红十字会法》修订建议稿的修改方向和重点，未能成功。但通过一位不愿透露姓名的相关人士，本刊记者获得了红十字总会在调研期间修订的草稿样本（非送往全国人大的最终定稿），可略窥该法的修改内容。

　　在红十字会的定位上，草稿样本增加了“中国红十字会是政府在人道工作领域的助手”的表述。

　　对于总会和分会的关系，增加的规定有：“地方各级红十字会、行业红十字会的建立，必须报上一级红十字会批准。基层红十字会的建立，必须经省级红十字会批准，并报中国红十字会总会备案。”另规定：“上级红十字会指导下级红十字会开展工作，下级红十字会向上级红十字会定期报告工作决策、人事任免、财务管理等重大事项。”

　　此外，目前《红十字会法》第十三条“红十字会有权处分其接受的救助物资；在处分捐赠款物时，应当尊重捐赠者的意愿”的规定修订为“红十字会有权管理、使用和处分其接受的捐赠款物救助物资；在管理、使用和处分捐赠款物时，应当尊重捐赠者的意愿，遵循公开、透明的原则，保障捐赠人和社会公众知情权”。

　　在信息公开上，新增“红十字会应当制定信息公开标准，规范信息发布，保障相关信息披露的真实性、完整性和及时性。”在经费管理上，提到“红十字会应当根据经费来源不同，实行分类财务管理制度。”

　　对于监督制度，在目前第二十五条“红十字会的经费使用情况依照国家有关法律、法规的规定，接受人民政府的检查监督”的基础上，增加了“红十字会应当建立健全社会监督机制，对捐赠款物的管理、使用和处分情况进行监督”、“上级红十字会对下级红十字会的经费使用情况进行监督检查”。

　　值得一提的是，草稿样本将“法律责任”单列为一章，比目前的《红十字会法》中的规定更加详细，如规定“对于滥用红十字标志和名称，影响红十字会名誉、形象的，红十字会可以向人民法院提起诉讼”等。

　　“修改后的草稿样本比较原则，修法后还需要出台《实施细则》，这样才具有可操作性。”向本刊提供该草稿样本的人士认为。