强化监督制约 阳光运行权力

　　江苏“阳光发改”系统运行实践与体会

　　陈震宁

　　按照党的十七大提出的“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”的要求，2008年起江苏省委省政府在全省范围内着手开展行政权力网上公开透明运行的有关工作，2010年省级层面网上办事暨电子监察系统正式开通运行，省各有关部门根据自身行政权力事项的性质和数量，采取直接搭载省级统建系统或通过自建系统与省级平台相对接等多种方式，在不同程度上实施行政权力网上运行。当时，我们江苏省发展改革委作为拥有行政权力事项较多的部门之一，也开发了一个临时外挂软件对接于省级平台，初步实现了行政权力上网运行。一段时间运行情况表明，这种方式并不能很好地满足实际工作所需，存在着部分行政权力网上网下“双轨”运行、若干环节需事后补录补办等现象，既影响了工作效率，也不能真正达到权力阳光运行的意图和要求，这与社会方方面面在这项工作上对发展改革委的超常关注及自身理应达到的水准很不相称。

　　2010年11月，为深入推进以完善惩防体系为重点的反腐倡廉长效机制建设，江苏省委制定并连续下发“构建反腐倡廉教育机制、权力运行监控机制、预防腐败工作机制、纠风工作长效机制、惩治腐败工作机制”等五个制度性文件，以及惩防体系基本框架工作考评办法（简称省委“5+1”文件），并要求切实落实文件精神，积极运用现代科技成果，与时俱进提高反腐倡廉建设科学化水平。在外部压力和内在要求的催逼驱动下，我们决心突破原有思路和模式框框的束缚，着眼于部门职能和工作特点进行统筹谋划和顶层设计，致力于运用“制度+科技”的双重手段，以高于省级平台所要求的标准，打造全新的融电子政务、行政权力网上公开透明运行与电子监察于一体的“阳光发改”系统。这样做的基本动因有三点：一是为了更加有效地贯彻上级要求。力图通过该系统的建立，促进权力在内控中严格加以规范，实现真正意义上的在阳光下透明运行、在网络上全程监察，使权力行使的风险降至最低，切实将中央和条块领导关于坚持依法行政、源头防治腐败、打造公共服务型政府的相关要求贯彻落实到位。二是为了更加显著地提升部门形象。寄希望于通过该系统的建立，运用现代信息技术和手段将权力运行流程进行量化和固化，简化办事程序，缩短审批时限，减少寻租空间，提高行政效能，以更好地发挥部门职能作用，服务全省经济社会发展，从一个重要方面展示服务型、效率型一流机关的良好形象。三是为了更加便捷地拓展应用功能。运行后的“阳光发改”系统，力图做到不仅能够与省级平台动态对接，而且能够适应全委全系统工作实际需求的不断变化，及时拓展或延伸相关功能，如自动化办公、项目稽察、专家库的建立和运用、省市县联网，以及门户网站集中受理审批事项等功能，使之成为一个更具综合性和开放性特点的电子政务平台。

　　系统构建工作从2011年5月开始，前后经历了三个阶段：一是前期准备阶段（2011年5月~2012年1月）。委内成立领导小组和具体项目班子，并先后赴国家预防腐败局、国家信息中心、海关总署、北京市发展改革委以及省内有关地区和部门进行调研，多次到国家发展改革委和省纪委汇报总体思路、听取指导意见。在此基础上，形成了整体工作意见，并且从清权、确权做起，精心编制了行政权力运行流程图，细排掌控的节点。二是开发建设阶段（2012年2月~2012年7月）。与软件开发方通力合作，于2012年上半年先后完成系统的设计开发、上线试运行、仿真双线运行、第三方技术测试等工作，7月30日正式开通运行。三是提升完善阶段（2012年8月~至今）。系统上线运行后，经过短暂的磨合与适应，逐步进入正常运行状态，初步显示出稳定性、可靠性和实际效能较高等特点，基本达到设计预想，并于2012年10月通过专家评审。专家给出的综合评价是，这个系统在行政权力与业务系统和内部监管融合等方面有所创新和拓展，具有先进性和可扩展性。系统开发建设和试行过程中，我们得到了国家发展改革委、国家信息中心，以及省纪委、省政府办公厅、省法制办的大力支持与真诚帮助，对我们开展这项创新工作发挥了重要的引导和推动作用。

　　建成后的“阳光发改”系统由行政权力库、政务大厅平台、公众服务平台、法制监督平台、电子监察平台等“一库四平台”，以及电子稽察系统、专家库管理系统等法定权力事项以外的事权管理平台组成，其基本内涵和目标是“让权力在阳光下运行，实现全程公开、全程透明、全程留痕、全程监督”。在系统开发建设过程中，我们将着力点主要放在这样几个方面：一是促进阳光行权。在权力运行流程图中设置了147个风险点，制定541项防控措施，全委18个业务处室的全部46项行政权力全部在网上运行，并融合自动办公系统的公文接受、办理、印发等功能，确保所有行政权力“全上网”、“真上网”。同时以阳光行权的同等要求规范普通公文办理流程，全委35个处室所有内部事权也全部实现网上运行。二是规范项目评审。建立全委统一的咨询委员和项目专家库，并载入“阳光发改”系统，所有参与项目论证决策和评审优选的专家，均通过系统随机抽取，并做到全程记录、全程留痕。这项功能在我省近期组织开展的战略性新兴产业专项引导资金项目评审过程中得到了有效地运用并且发挥了重要作用。三是严格项目监管。通过建立省重大建设项目稽察管理信息系统，对省级重点投资项目现场实施远程视频监控，实时稽察项目形象进度。目前，已经对扬州市的省级重点项目现场和我省对新疆伊犁哈萨克自治州的援建项目现场联网试行，取得了强化监管力度、提高效率效能、降低监管成本等多重效果。四是注重制度保障。按照科学化、规范化、标准化的要求，先后制定系统运行管理办法、电子监察管理办法、行政处罚自由裁量权实施办法等8项配套制度，形成了操作性较强的制度保障体系。同时，建立权力运行绩效量化评估制度，以信息化的手段采集数据并计算评估结果，直接纳入委机关年终考核评优体系，重在构建保证“阳光发改”系统有效运行的长效机制。五是加强效能监察。通过建立电子监察平台，对权力运行每个岗位、每个环节进行实时监察，发现问题及时发出预警、及时督查督办，并定期通报相关情况。同时，设计了对监督监察人员实施再监督的功能，确保全程监督、全员监督不留空当。六是强化动态提升。基于面向服务的SOA架构开发系统，采用开放的JAVA技术路线，应用云计算、物联网等技术，既可以整合各业务处室已建和新建的业务专业系统，也预留了新功能扩展空间，以确保系统在动态优化中始终具备先进性、兼容性和普适性。

　　制度＋科技 一场彻底的自我革命江苏省发展改革委“阳光发改”建设记（上）（中）（下）

　　经过一段时间的试运行和调整完善，“阳光发改”系统目前已经实现了四个“三”：对全委所有业务处室、所有行政权力事项和网上行政监察的“三个全覆盖”，与公文办理、部门核心业务和行政绩效管理的“三个相融合”，向部门内控管理延伸、向权力运行分支流程延伸、向非法定的行政权力事项延伸的“三个延伸”，以及对行政权力运行过程的动态监督、对项目建设的全程监督、对监督监察人员再监督的“三个监督”。“阳光发改”系统的建成投运，也标志着我委已初步建立以岗位为点、以程序为线、以制度为面，权责清晰、流程规范、风险明确、监督到位的廉政风险防控体系。从开通运行至今，该系统已受理办结行政权力事项近900件，发起督查督办160余件，产生了规范权力运行、改进机关作风、提升监察效能、源头预防腐败的综合效应。在不断深化的运行实践中，“阳光发改”系统逐步得到方方面面的认同和肯定。各业务处室普遍认为，该系统具有运行平稳可靠、办件流程清晰、软件程序实用等特点，大大提升了工作效率；基层普遍反映，随着系统的正常运行，委层面的办件速度明显加快、服务意识明显增强、办事办文更加规范。全委上下的辛勤付出收获了良好的回报，系统建成投运后已分别获得2012年度中国电子政务技术应用最佳实践奖、江苏省纪检监察系统2010-2012年度创新奖、江苏省级机关2012年度党建工作优秀创新创优项目奖等多个“含金量”较高的奖项，在专项工作年度考核中更是一跃位居省级机关前列。中纪委监察部网站、国家发展改革委网站，以及《中国纪检监察报》等多家媒体都对“阳光发改”作了专题报道和介绍，社会反响良好。

　　推进行政权力网上公开透明运行是一项全新的工作，挑战性强、推进难度大。我们的深切体会是，真正想做这件事就要克服许多障碍，要想做好做优这件事、确保成效则更加不易。我委“阳光发改”系统建设虽然取得了阶段性成效，但我们深知这仅仅是一个良好开端，在今后长期运行过程中还有很多方面需要完善、还有很多难题需要攻关。党的十八大对当前和今后一个时期党风廉政建设和反腐败工作作出了新的部署，新一届中央领导集体更是反复强调要进一步加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子，让权力在阳光下运行，切实做到权为民所用、利为民所谋。这些新部署新要求，为我们继续深化、细化、实化“阳光发改”系统、构建具有江苏发展改革特色的反腐倡廉惩防体系指明了方向。当前，国内外经济形势仍然复杂严峻，作为综合经济管理部门，新形势新情况新任务决定着发展改革部门将会受到方方面面更多的关注，与机关作风、部门形象、行政效能等密切相关的“阳光发改”系统也将更加凸显其特殊作用。下一步，我们将继续以开拓创新为追求，不断提升“阳光发改”系统的应用水平和运行效率。工作的目标和重点可以概括为以下几点：一是结合业务需求，不断完善功能。根据部门业务特点和新增工作内容，认真梳理系统运行过程中发现的各种问题，及时进行调整优化，边使用、边验证、边完善，力促系统更加好用、实用、管用。二是突出应用导向，提高服务效能。在切实做到所有权力阳光运行，坚决杜绝各种不作为、乱作为、慢作为和违法违纪行为的同时，推动部门职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务方向转变，尤其要做到对基层特别关切的重大事项该办的、能办的抓紧落实直接办，条件尚不具备的共商办法途径，具体研究怎样才能办，有政策法规刚性约束或暂不具备条件的讲清道理，及时如实告知基层为什么不能办，从而更好地为发展服务、为基层服务、为群众服务，显著提升部门工作的社会满意度。三是注重拓展延伸，放大综合效应。加快系统二期建设，科学合理地规划和拓展系统功能，着力推进省市县三级联网，实现“阳光发改”系统与条块工作的更加紧密结合。四是健全管理制度，强化监察管控。进一步建立健全系统运行制度保障体系，充分发挥电子监察系统实时监控、预警纠错和绩效评估等重要功能，实现监察结果与绩效考核、“双创双争”评比和问责追究的三个有机结合，切实增强监察监督工作的及时性和有效性。

　　需要特别强调的是，我们如此认真地组织开展这项工作，从开始到现在都不是为了打造所谓的工作亮点，更不是为了出可供推广的先进经验，发自内心地是想有效地管控权力、提高效能，内强素质、外塑形象，为建设一个能干事、干成事而又尽可能不出事的环境做出探索和努力。建设并运行“阳光发改”系统既是一项创新举措，也是一项长期工作。我们整个工作之所以能够走到今天这一步，取得一些阶段性的成果，除了自身努力外，还有一些重要的支持和支撑因素，这里边主要包括国家发展改革委纪检监察条线、江苏省纪检监察部门的领导重视和推动提供的大环境。下一阶段，我们将以更加坚定的决心、更加务实的作风、更加得力的举措，更加到位地推行行政权力阳光运行，为清廉为民务实的机关建设提供平台和制度保证，为具有发展改革系统特色的惩防体系建设多作探索。

　　（作者系江苏省发展改革委党组书记、主任）

　　作者：上中 (来源：《中国改革报》)