上海为何出台改革豁免令

　　自2007年之后，上海市委市政府的工作重心之一就是经济转型

　　《瞭望东方周刊》记者芦垚 | 上海报道

　　尽管近年来改革从未脱离上海市官方的话语体系，但是，当下上海对改革的迫切需求更胜以往。

　　4月，上海市人大常委会审议了《关于促进改革创新的决定（草案）》。这一草案因为一则特别条款而引起舆论关注：对依照决定规定程序决策、实施改革创新，而未能实现预期目标，且未牟取私利的，在政府政绩考核中对有关部门和个人不作负面评价，不予追究行政责任及其他法律责任。

　　“改革失败豁免条款”，被视为上海力主改革的信号。上海市政府法制办主任刘华在向人大常委会进行《决定》解读时说，该条款是上述法规性文件中的关键条款，“较之其他省市的同类法规，不作负面评价体现了最大程度的宽容”。

　　今年的全国两会上，中共中央总书记习近平在参加十二届全国人大一次会议上海代表团的审议时说，希望上海当好全国改革开放的排头兵。

　　“上海对此看得很重。”上海社科院部门经济研究所所长杨建文告诉《瞭望东方周刊》。

　　上海对于全国改革的特殊意义，上海市委书记韩正于今年1月在《求是》刊发的《奋力开创上海工作新局面》一文中有充分阐释：上海开放度高，转型发展也更早，一些其他地方没有遇到的新情况、新问题，我们往往首先遇到，过去有用的一些老办法不再管用，拿人家的现成办法也不适合，只有先行先试、大胆创新，才能前进。

　　上海忧患

　　经济连续“低迷”，成为上海最近几年备受关注的原因之一。

　　根据上海市统计局公布的数据，2012年上海地区生产总值（GDP）同比增长7.5%。有媒体统计，这一数据在全国各省区市中排在末位，这也是上海经济增速在2011年位列全国“倒数第二”后的再次后退。

　　自2008年以来，上海经济增速连续5年低于全国平均水平。对于这座一直被视为中国经济中心的城市，颇为罕见。

　　2012年底，十届上海市委召开三次全会。在这次承前启后的会议上，上海市委书记韩正大谈“忧患意识”。他说：“现在有的干部，信心虚足，看不到问题，看不到危险，攻不破难关，缺的就是忧患意识、实干精神和勇于担当的责任。”

　　2013年1月22日，上海市委机关报《解放日报》进一步追问：“上海经济该忧患什么？”

　　上海的经济总量在2006年迈入“万亿元俱乐部”，2009年达到1.5万亿元，2012年一跃超过2万亿元。对于实现“高位翻番”的上海来说，应该担忧的不是速度。

　　上海对此有清醒认识。在连续三年将全市生产总值增长预期定为8%后，2013年上海的GDP增速预期首度下调至7.5%。不出意料，这将是继2012年后，上海GDP增速指标在全国再度“垫底”。

　　上海市政府发展研究中心主任周振华表示，上海真正要忧虑的，其实就是在转型进入关键期也就是最痛苦期，能否真正看到严峻性，看清上海转型发展的“底部”在哪里。

　　要筑底回升，实现经济的平稳增长，上海经济转型至关重要。而要转型，则必改革。

　　韩正在《奋力开创上海工作新局面》一文中甚至说：改革开放不进则退。上海已经到了没有改革创新就不能前进的阶段。

　　历经数次转型

　　多个数据显示，上海已经进入全面 “转型期”。

　　2012年全市第三产业增加值比上年增长10.6%，增速快于二产7.5个百分点。换言之，原先拉动经济增速的“引擎”—工业增速已落至3.1%，而几年前对经济贡献显著的房地产业，也失去了原先的地位。

　　上海市统计科学应用研究所课题组的研究显示，2012年上海服务经济将实现历史性突破，预计第三产业增加值占GDP比重将突破60%的重要水平线。这被解读为上海经济结构转型升级取得突破的一个重要标志。

　　在此之前，上海市曾经历过数次经济结构转型。

　　1949年以后，全国一盘棋。在计划经济的背景下，上世纪五六十年代，上海完成了对旧工业体系的第一次改造。作为经济基础最好的城市，上海成为国家工业布局的重中之重，这决定了此后相当长一段时间里上海的经济结构。到1965年，上海的钢材、机床、棉纱产量各占全国的四分之一，缝纫机产量占三分之一，手表产量占到十分之九。

　　改革开放后，上海的发展速度一度落后于江浙粤等地。在此背景下，上世纪80年代末、90年代初，上海大幅度压缩传统产业，并大力发展汽车制造业、电子通讯设备制造业、钢铁制造业、生物及现代医药工业、电站设备及配件制造业和家用电器制造业等六大工业支柱产业。2000年前后，上海迎来又一次产业调整。在“十五”规划中，上海的六大支柱产业演进为信息、金融、商贸、汽车、成套设备和房地产业。

　　在此期间，上海迎来经济增长的高峰。从上世纪90 年代以来，上海经济实现了连续16 年的两位数增长。

　　尽管历经数次调整，但是上海市的发展始终由工业主导。而且，在近年来，同整个国家一样，在三驾马车中，投资和出口始终是上海市经济发展的主要力量。

　　在连续16年的高速增长中，上海市每年投资率基本在45%以上，投资对GDP 贡献率达到40%以上。另外，自“十五”以来，上海市出口年均增长23. 7%。

　　2008年，国际金融危机波及中国，主要依靠大规模出口和大规模投资强力驱动的上海经济猛然下滑。

　　五年试水

　　自2007年后，上海市委市政府的工作重心之一就是经济转型。

　　2009年，在接受凤凰卫视专访时，时任市委书记的俞正声说，调任上海之后让他感觉最大的难点有两个，一个是上海的经济转型，第二个是历史遗留的利益调节问题。

　　事实上，上海市最近5年经济增长下滑，亦有自身主动谋求转型的原因。

　　上海交通大学科技创业研究中心主任李湛告诉《瞭望东方周刊》：“要是还按照原来的路子走，客观上会受影响，但经济不会掉那么多。所以从好的一面看，上海的经济转型确实迈开了步子，考虑到转型的需要，为了腾出空间，有很多事情是政府努力想拉下来的，比如控制能耗。”

　　为了加强对传统制造业的控制，上海市下手不可谓不重。2012年，上海市政府与宝钢集团就推进宝钢上海宝山地区钢铁产业结构调整签署协议。宝钢将在未来5年内，陆续调整和压缩上海地区的部分产能，其幅度约占宝钢本部的30%。

　　在2012年6月的上海市政府例行新闻发布会上，上海市经信委副主任尚玉英表示，上海会对石化和钢铁产能进一步控制，“十二五”期间“不会再批新的钢铁生产线”。

　　与之相应，上海市过去5年在金融、航运等领域动作频频。例如，大型商业银行二总部、上海清算所等功能性机构加快集聚，各类金融机构累计1227家，金融市场交易额达到528万亿元，股票市场、期货市场规模跃居全球前列。

　　仍然任重道远

　　在上海“四个中心”（经济中心、金融中心、航运中心、贸易中心）建设的城市发展目标中，国际金融中心具有特别的位置，这不仅是上海的城市发展目标，也被视为一项国家战略。

　　据2012年发布的2011年度“伦敦金融城全球金融中心指数”（GFCI）最新排名中，上海位居全球金融中心第八位。

　　俞正声曾表示，要在2020年建成国际金融中心，尤其是形成符合国际惯例的税收、信用、监管等法律法规体系，“这件事是非常困难的，我们跟香港的差距也就在这里”。

　　自上世纪90年代提出至今，“四个中心”的内涵已有明显变化。上海市人民政府发展研究中心主任周振华表示，“四个中心”的重点是如何推进服务经济发展。

　　税制被视为服务业发展的一大障碍。为促进服务业的发展，2009年，上海在全国率先成为“营改增”的试点。第一批试点的65%左右是中小企业、小微企业，从原来按5%的税率缴纳营业税，改为按3%缴纳增值税，企业税率最高将可以由17%减至6%。这使得上海财政收入可能减少100亿元，但为企业有效减负。

　　从数据增长来看，上海的服务业在近年来确实明显增长，但深入观察其结构却仍不尽如人意。

　　以2009年为例，当年上海市服务业增加值增长13%-14%，但起重要支撑作用的还是股市、房市，全年股市、房市对GDP贡献率达到40%左右，拉动GDP增长超过3个百分点，拉动三产增长超过6个百分点。上海市发改委副主任肖林曾不无忧虑地分析道，相比并不稳定的股市、房市，一些金融服务业、信息服务业、航运服务业、中介服务业、生产性服务业等高端现代服务业发展仍然不足。

　　“上海应该干这个事”

　　“上海有危机感，但方向感还不明朗。原先上海的干部，工程师出身的比较多，现在要进一步转型创新，不光是技术问题，还有理念、思维方式等问题。”杨建文说。

　　在《奋力开创上海工作新局面》一文中，韩正对上海市未来的发展目标如此阐释：今后发展重点是现代服务业、先进制造业和战略性新兴产业。

　　“转型大方向明确了，但路径选择还有些朦胧。从年初开始，上海逐渐形成了一个思路，达成了几方面的共识。”杨建文说。

　　他首先提到的是工业升级。面对汹涌来袭的新产业革命，全国各省虎视眈眈。“上海的思路是，能不能形成一个产业集聚、整合、创新的平台。”

　　最近两年，不少沪企已在积极研究进军机器人产业，这在目前被视为上海制造业转型的一个新载体。据了解，宝山将成为机器人产业基地。

　　“这个产业对传统产业带动非常强，可以帮助实现自动化智能化机械化。从企业角度讲是个出路，对国家来讲，整个产业升级了，竞争力提升了。”杨建文强说，“动员整合资源，形成新的组合平台，上海应该干这个事。”

　　另一个方向，就是上海投入多年的总部经济。“上海需要的是跨国公司的运行中心，不一定是行政总部，要管理层，不要董事会。上海市不善于决策但是善于管理。”杨建文说，“对于上海来说，更重要的是整合配置全球的技术资源。”

　　怎样让民企做大

　　上海市社科院院长王战认为，关键不在于产业本身，而在于推动产业发展的主体，对这个问题的认识有点错位。“目标都是对的，问题是我们要通过什么样的市场主体去推进。”

　　“我们曾经寄希望于国企在这方面起作用，但由于采取五年任命制，这使国企缺乏激励和约束机制，难以促使其负责人义无反顾地去从事创新转型。”王战说。

　　外资企业对于核心技术的冷藏使得它们也无法成为创新转型的主体，因此，创新转型最终还是要靠民营企业的发展。

　　民企发展环境一直是经济界热议的话题，在上海同样如此。俞正声主政上海期间，曾多次组织民营企业代表座谈会。这位上海市曾经的一把手也曾频频追问“上海的民营企业为什么长不大”？

　　“创新驱动，转型发展，政府一定要有作为，但政府到底做什么？”李湛说。

　　上海社科院城市化发展研究中心主任郁鸿胜的观点是：所有的改革措施，无非是一个放一个收，或鼓励或限制。经济上行时，更多是控制调整；经济下行时，更多是放。

　　2月18日，上海市委常委会审议确定了六项市委重点调研课题，其中与经济发展直接相关的两项是深化本市政府机构和行政审批制度改革和深化本市国资国企改革。

　　李湛说：“发展什么样的创新产业，政府可以有个初步规划引导，但是很难判断今后一定是什么产业好。因此，新兴产业不能预先设定。创造环境、搭建平台是政府最应该做的，而不是过多在具体项目上作决策甚至直接进行投资。”