行政诉讼法20年首修 有小改、中改、大改3方案

　　继刑事诉讼法、民事诉讼法后，被称为第三大诉讼法的行政诉讼法（下称“行诉法”）修改已正式提上议事日程。

　　近日，十二届全国人大常委会第二次会议通过了2013年立法工作计划。按照计划，行诉法（修改）将于10月提交全国人大常委会初次审议。

　　北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安在接受《第一财经日报》记者采访时表示，此次行诉法修改是该法实施20多年来第一次修改。行诉法制定和实施之时，我国市场经济体制尚未正式确立，以至于后来导致种种弊端，引发社会矛盾。

　　例如，许多行政行为因行诉法明确将之排除在外或未将之明确列入行政诉讼受案范围之内，受害人不能向法院提起行政诉讼。又如，涉及省部级以下的行政机关的一审案件，都由基层人民法院管辖，而县法院审理县政府、县公安局为被告的案件，往往受到很多干预，难以公正作出裁判。

　　行诉法修改对于排除目前“民告官”的种种法律障碍和困难、保障官民争议解决法律渠道的顺畅有着重要的意义。

　　据本报记者了解，此次行诉法修改有大改、中改和小改三种方案。

　　姜明安表示，小改肯定解决不了目前存在的诸多困难和问题；大改是理想的方案，但由于现实条件的限制，可能性不大；目前可能性最大的方案是“中改”。

　　关于“中改”，姜明安认为，其内容将主要涉及五个方面。

　　扩大行政诉讼的受案范围

　　现行行政诉讼受案门槛太高、范围太窄，不仅抽象行政行为无法立案，大量的具体行政行为，如涉及受教育权、劳动权和政治权利等各种非人身权、财产权权利的具体行政行为亦如此。至于涉及社会公权力组织，如律协、足协、高校、村民委员会等社会行政行为，更被行诉法挡在法院门外。老百姓受到行政侵权不能提起行政诉讼，只能选择信访等其他途径。

　　因此，这次行诉法修改应该大大降低行政诉讼受案范围的门槛，扩大行政诉讼的受案范围，废除只有人身权、财产权才能诉讼的限制，只要是合法权益受侵犯，当事人都应该可以向法院提起行政诉讼。

　　提高行政诉讼的管辖级别

　　一般行政案件涉及县级政府、县级公安机关等，均由被告所在地基层法院管辖，难于摆脱干预，难于公正。业界对此修改意见不一：有的主张设立统一的行政法院管辖；有的主张改由不同基层法院相互交叉管辖；有的主张涉及县级政府的案件提高一个审级，由中级人民法院管辖。

　　因此，姜明安主张所有一审行政案件全由中级法院管辖，基层法院不设行政审判庭，不审理行政案件。

　　在行政诉讼中引入调解

　　现行行诉法第50条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。即现行行诉法不支持行政诉讼调解。

　　但姜明安认为，行政诉讼不完全同于民事诉讼，行政诉讼引入调解还是应有一定条件限制的。例如对于法律规定了明确标准、范围、幅度、程序的行政行为，不能通过调解对之加以随意处分。

　　建立公益行政诉讼制度

　　学界和实务界对建立公益行政诉讼制度已有共识，亦存分歧。分歧主要是公益行政诉讼的“门”应开多大；“门槛”应设多高；谁可以进这个门提起诉讼。

　　姜明安主张，修改行诉法，引进公益行政诉讼必须有严格限制。因为行政诉讼在本质上毕竟是行政法律救济制度，而不是行政法制监督制度，行政法制监督的职能主要由行政监察机关、审计机关和其他有关行政监督机关以及人民代表机关行使，法院对不涉及相对人个人权益的而只损害公益的案件只能开一扇较小的门。

　　增加行政诉讼的判决形式

　　现行行诉法的判决形式只有四种：维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决。这四种形式显然不能满足现行行政审判实践的需要：对于某些违法行政行为和不作为（如在监管过程中实施了殴打、暴力等事实行为的行政行为，已造成了不可弥补损害的不作为行为），既不可能撤销或变更，也无法要求其再履行，而只能确认违法或无效，因此应增加确认判决。

　　另据本报记者了解，行诉法体系架构的修改主要有两种方案：一种方案是将行诉法完全与民诉法等量齐观，将行诉法制定成一个完善的法典，凡是行政诉讼应遵循的制度、规则、程序，全部纳入；二是仍采取现行行诉法模式。

　　姜明安表示，行诉法最终修订草案的形成还需要一个过程，许多争议还将持续一段时间，最终结论并未确定，但大的方向不会错。

　　作者：张有义 秦夕雅