专家：土壤污染防治法预计3年内出台

王树义。受访者供图

　　“镉大米”事件令公众对餐桌的安全加倍关注。“应尽快制定‘土壤污染防治法’。”今年全国“两会”期间，来自广东的全国人大代表吴青发出这一呼吁，得到了不少代表的响应。环保部回应称，正在起草“土壤污染防治法”，将补充完善“农村土地污染防治”的相关内容。

　　4月27日，国家环境保护部与部分全国人大代表、政协委员在北京举行土壤环境保护立法座谈会。会上，教育部人文社会科学重点研究基地武汉大学环境法研究所所长王树义教授向“两会”代表、委员作了“土壤环境保护立法起草研究”的专题汇报。

　　昨日，南方日报记者独家专访了作为立法研究专家组长的王树义教授。王树义教授说，我国亟需出台土壤环境保护法律，集中建立“污染土壤档案制度”和“污染土壤管制区和整治区”。目前，中央政府高度重视土壤污染立法工作，镉米的频繁出现将加快其出台，预计最多3年内就将正式出台。

　　策划：姜玉龙 谭亦芳 采写：南方日报记者 成希

　　建立土壤污染档案

　　保障公民知情权

　　南方日报：目前广东查出了多批次镉超标大米，您有没有关注？

　　王树义：我高度关注这个问题，这反映出目前我国的土壤环境状况比较严峻。环境保护部从2006年起就组织有关专家进行研究，2012年11月还专门建立了土壤环境保护立法研究专家组，我出任专家组组长。在4月27日的座谈会上，我代表专家组就土壤环境保护立法研究工作的情况作了全面的汇报并回答了代表、委员提出的相关问题。

　　南方日报：我国土地污染现状如何？

　　王树义：我了解的数据是上世纪90年代以后到2009年中国受污染的土地超过了1000万公顷，而且有的地方土壤污染加重，严重到被迫需要放弃耕种；还有土壤污染呈现多样化，既有重金属造成的，也有不恰当使用农药化肥或者放射性造成的；不仅农用耕地受到污染，城市用地和矿山土壤污染也比较严重。

　　南方日报：早在2006年7月，原环保总局便宣布耗资约10亿元，开始对全国土壤污染状况展开首次调查。《人民日报》当时的报道说，此次调查预计2008年完成。但普查完成以后，环保部没有公开这些信息。

　　王树义：如果说土壤污染信息是国家秘密，肯定不正确，土壤污染信息应向社会公布。从理论上分析，环保部可能把目前的数据视为过程性信息。在调查、统计和核实过程中，信息是变化的，过程性信息可不公开，但土壤污染的最终结果肯定要向公众公开。我曾参加过多次环保部相关会议，环保部官员在会上表示调查数据一定会公开，只不过目前数据还在最后核实当中，且加密工作在同步开展。

　　土壤污染调查工作在2010年基本结束，但环保部认为调查还不够仔细，需要加密调查，更新相关信息。按照法律，除了涉及到领土等方面安全的，其他都应该公开。这是我们的知情权，每个公民都有，但这是在国家完成整个数据然后公开的情况下。新的土壤环境保护立法必须要提到信息公开和知情权。

　　南方日报：怎样保障公民的知情权？

　　王树义：中国土壤污染问题已经很严重，18亿亩耕地的红线不能破。但是18亿亩农田中有些土地已经出现污染且问题比较严重的话，可能危及到农作物的安全。我们在专家意见稿中，有提到给污染的土壤建立“污染档案”，保障公民对土壤环境的知情权；另外，建立土壤污染控制区，确定什么样的土地适合种植，什么样的适合居住或者作仓库。

　　南方日报：具体怎么操作？

　　王树义：建立土壤污染档案，连续跟踪土壤的情况。还有设立土壤污染的管治区或者整治区。如果一个区域的土壤受到污染比较严重，我们就把它设为管制区，用特殊方法管理，比如适当限制经济活动等。如果土壤污染非常严重，就完全禁止经济活动。

　　国家强制追究责任主体

　　规范土壤监管

　　南方日报：这次镉超标大米事件，农户和大米加工厂都喊冤，湖南当地政府也回应称，各部门的监管没有问题，当地的大气和水源也没有镉超标，涉事大米加工厂周边10公里没有化工厂，还搞不清楚大米中的镉是哪里来的。

　　王树义：不可能找不到大米镉超标的原因。应该一路追责下去，找出责任主体。比如是土壤本身有问题，还是不当使用农药化肥？现在环保部门无法可依，理论上是他们管，可他们也不知道该怎么管，因为没有相应的规定。

　　南方日报：那应该怎么处理这个事情？

　　王树义：建立土壤土地档案管理制度，便于找到责任主体。如果是属于现在进行时的污染，就必须马上停止污染，如果属于发展时期带来的历史污染包袱，政府应当承担修复的责任，从根本上解决问题。

　　目前因为土壤档案制度没有建立，所以导致监管没有依据。但是若我们的法律不规定的话，今后说不定工厂或者企业把环境污染得一塌糊涂，然后一走了之，这个怎么得了呢。通过立法规范起来，通过加强监管就不会再出现这些问题。

　　南方日报：是否可以详细谈一下怎样加强监管，比如说一个企业造成一些污染，应该如何负责？

　　王树义：我们在制定的这部法律之中，规定违反法律规范者应当承担法律责任。有行政违法的，就应当按照法律规定去承担责任。

　　比方说不得利用含有有毒污染物的污水灌溉种有农产品的土壤等，违反规定就必须承担行政责任。如果因为排放活动对土壤造成污染，很可能要承担赔偿责任，因排放活动受到土壤污染的单位或个人就有权利要求得到赔偿。

　　这部法律里有专门设置的第八章，说明了哪些行为要承担责任，哪些责任要行政处罚，哪些行为要承担民事责任。但稿子要拿到国家的立法机关，最终才在制定这个法律规范当中把它理出来。

　　南方日报：土地的重金属污染修复是个系统工程，如果一个企业污染了，可能无法单独去修复和承担法律责任。

　　王树义：第一，造成污染的要不要修复？这是肯定的。第二，谁来修复整治？理论上是谁污染谁修复。第三才牵涉到你说到的问题，本身被污染的土地要修复和整治，需要一定的技术，不是说造成土壤污染者就可能自然地具有这样的技能。理论上谁污染谁修复，但具体的修复行为不一定是它，可责任是由污染者来承担的。包括修复机构的资质、修复程序、资金、修复的效果和效果后面的验收，都有规定。

　　南方日报：但是政府有政绩要求，以及招商引资的冲动。怎样把这种法律方面的监管落到实处？

　　王树义：过去环境监管的放松，导致了今天出现的一些问题。正是我们没有这方面的法规，所以导致了每届政府为了追求政绩，大量地招商引资。其实，招商引资带来的副作用，就是这些引进来的企业，利用中国廉价的劳动力和资源以及环境监管的放松而获取利润，给中国留下了一堆环境问题。现在最重要的就是加强政府的监管，把落实环境问题，加到政府政绩上去。这个是新修订的《环保法》中有提到的，不是土壤污染防治法所要解决的问题。

　　对耕地进行详细普查

　　修复镉污染土壤

　　南方日报：我们以前对土地管理也有一些法律，国家为什么要专门出台这样一部法律？而且我们有水、大气等污染防治法，为何单独要对土壤进行立法？

　　王树义：针对土壤污染，重庆、北京等地有一系列地方法规和文件，但没有国家立法。针对土地，我们有《土地管理法》，但土地和土壤不是一个概念。目前环保法中，包括了14种要素，但没有提土壤。

　　我觉得相对其他污染防治法而言这是最重要的一部法律。这个认识我们也是慢慢建立起来的。你看各种污染最终都是被土地所接受，水污染包括地下水污染都是跟土地有关，大气污染和固体废物造成的污染等，最大的受害者是土壤。但为什么《大气污染防治法》、《水污染防治法》等都出台了，而《土壤污染防治法》却没有出来？其实这是一个认识问题，过去我们可能还没认识到土壤污染的危害。

　　南方日报：土壤污染有哪些危害？是不是土壤污染过于严重了？

　　王树义：不是说现在的土壤污染就比过去严重，这是一个不断累积的过程。只是越到后面大家就越明白，土壤污染第一个造成的就是农产品的不安全，农产品污染就是食品污染，而食品污染会直接威胁人的健康。目前镉大米等都是食品安全事件的集中爆发，不仅人们意识到其严重性，而且我们有先进的技术能够监测到这种污染造成的严重危害。

　　另外，土壤污染跟大气污染、水污染和固体废物污染产生了一种交叉作用：土壤的污染可能经过雨水冲刷等又对地下水造成污染，就把土壤中的重金属、污染物和病原体带到地下水或者冲到地表的水里面造成水污染。《土壤污染防治法》是有关土壤污染防治的法律中最重要且最复杂的一部。

　　南方日报：为什么说是最复杂的一部？

　　王树义：污染呈现多元的的状况，治理起来也非常复杂。而且土壤污染的整治和修复是要花大价钱的，与此同时，有些土壤污染很可能还是目前我们的技术修复不了的，那就暂时把这些污染土壤作为国家的储备土地放起来，等到我们的修复技术得到进一步的发展，有一定经济实力的时候再来修复。这部法律暂时作为专家建议稿称作《土壤污染防治法》，以“治”为主。

　　南方日报：治理方面你能不能说得详细点？比如湖南等地区现有的被重金属污染的土地，已经有这么大的规模了，怎么去治理？

　　王树义：首先是进行土壤品质状况评估，如果认定已经受到污染，那就要求它进行修复或者整治。可现在最麻烦的是土地还在使用当中，但经过监测和评估，这块土地已经不同程度地受到污染。这只有一个办法，如果是农田就采取休耕，只能一部分一部分地修复。

　　南方日报：对于种出镉超标大米的耕地，应该怎样处理？

　　王树义：政府层面应该对耕地进行详细普查。污染轻微的耕地，可以进行技术修复。比较严重的，可以尝试轮耕，栽种其他非食用类的作物，或者对镉吸附能力较低的作物。对于严重污染，不适合种植的，就必须进行“生态移民”，坚决停止农业生产活动。否则生产出来的不合格产品，肯定会通过各种途径流入监管不严的地区，危害人民身体健康。

　　南方日报：如果暂时没有条件生态移民，又不能停止农业生产活动，那怎么办？

　　王树义：农民也是受害者，他们生产这些问题大米，不仅卖给其他人食用，也要作为自己的口粮。不进行农业生产，他们也无法谋生。政府就应该承担起这个责任，比如将这些镉超标的大米按照市场价收购起来，然后统一用作工业用粮，这样就能既保障农民的利益，又能够从根本上杜绝超标的大米流向市场。如果一个省份耕地污染普遍，而这个省级政府的财政又不可能负担的话，那中央财政就应该给予必要的补贴。

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　　政府层面应该对耕地进行详细普查。污染轻微的耕地，可以进行技术修复。比较严重的，可以尝试轮耕，栽种其他非食用类的作物，或者对镉吸附能力较低的作物。对于严重污染、不适合种植的，就必须进行“生态移民”，坚决停止农业生产活动。否则生产出来的不合格产品，肯定会通过各种途径流入监管不严的地区，危害人民身体健康。

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　　农民也是受害者，他们生产这些问题大米，不仅卖给其他人食用，也要作为自己的口粮。不进行农业生产，他们也无法谋生。政府就应该承担起这个责任，比如将这些镉超标的大米按照市场价收购起来，然后统一用作工业用粮，这样就能既保障农民的利益，又能够从根本上杜绝超标的大米流向市场。

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　　如果明确是环保部门对全国的土壤污染防治作监督管理，那么如果这个土壤污染防治还牵扯到了其他的部门，如农业部门、水利部门等，他们的职责怎么办？这些应该在这部法律中明确规定出来。

　　明确监管部门

　　具体职责

　　土壤保护立法

　　南方日报：这部法律目前大概的进程如何？

　　王树义：目前，中央政府高度重视土壤污染立法工作，镉米的频繁出现将加快其出台。我从2006年开始，受环保部委托，参与立法课题研究工作。2010年专家意见稿完成。2012年11月，环保部专门建立了土壤环境保护立法研究专家组，环保部也牵头，组成了专门的政府起草班底。我们专家组有十几个成员，来自全国各地最权威的土壤学家、环境学家以及法学家。经过反复修改论证，完成了几十上百稿，目前在大的框架上形成了一致的意见。比如必须加强土壤立法，制定土壤法律性文件，作为国家一般法律制定，而不是政府的部门法规。

　　每个法律都有专家稿，按程序上讲，去年就正式进入立法阶段。所涉及的部门有国土资源部、环保部、水利部等八九个部。相关部委应当要联合起来，共同组织人员参与。

　　南方日报：既然涉及这么多部门，那么《土壤污染防治法》具体内容是首先要明确土壤污染的监管体制，其中比较重要的就是机构设置和质量划分，这是不是首先要解决的问题？

　　王树义：首先是归谁管，就是说这部法律的执法主体是谁？所以我们要解决管理体制的问题。

　　如果明确是环保部门对全国的土壤污染防治作监督管理，那么如果这个土壤污染防治还牵扯到了其他的部门，如农业部门、水利部门等，他们的职责怎么办？这些应该在这部法律中明确规定出来。要是没有的话，到时候执法主体不明确或者是各个涉及到土壤污染防治的部门职责不清晰，那么法律就是最大的失败。

　　南方日报：你指的“明确”是明确到什么程度？因为之前的很多法律也可能涉及这个部门管理哪些，那个部门管理哪些，但是现实情况是比较混乱。

　　王树义：专家也不能分得那么细。国务院法制办进行协调时要找到这个部门，确定土壤污染防治管理权限的划分和职责的设置。比方说国土资源部门，对非农业用地主要是工矿企业用地的土壤环境质量是不是归它管？农业部门是不是只要管对农业用地的土壤污染？

　　我们大致的设想是统管和分管相结合，有一个统一监督管理的部门，还有一个分管的部门。环保部门作为统一的监管包括规划的制定、业务上的指导，把它的位置确定好了以后，农业部门管哪一块，国土资源部门管哪一块，水利部门管哪一块，在法律的框架里面我们是提出来了。

　　南方日报：在这个法律里面有这样一个设想，环保部门可能会作统一的协商？那其他的农业、国土部门处于什么角色呢？

　　王树义：我们现在还是认为环保部门是土壤污染防治的统一监管部门，其它就是分管部门，根据它们的职责看今后怎么定了。国外的一种做法就是一个部门一个条例。比方说环境保护部在整个职责范围内有一个条例，农业部也有一个条例，它们的职责都在里面规定了，包括土壤污染的防治。我们国家不是这样，往往是在一部法律里面大致的框架下规定的，然后再在它相关的配套文件中慢慢地具体化。可我主张改变这种状况，在法律上要非常明确，每个部门的职责是什么，如果在这部法律中没有清楚地规定出来那就要在实施细则中将其非常明确地规定出来，我们好多法律都是这样规定的，但好像又没有规定，具体地说起这些部门职责后就没有下文了。怎么设置科学，怎么使它们的职责结合得比较好，这是很大的问题。在《土壤污染防治法》中这个问题同样存在。

　　南方日报：你的意思是说，离这部法律的最终完善还有一条漫长的道路？

　　王树义：只能说国家现在急需这样一部法律，各个部门都在全力推进这个工作，目前我们出台的时机已经成熟了，相关的技术问题已经解决。目前，专家组还在等待最终国家土壤普查的详细数据，包括征询部分土壤专家的意见，这部法律的最终出台一定会在这届政府之内，我预计3年之内将出台。

　　南方日报：你们下一步打算怎样具体操作？

　　王树义：从一般的立法程序来讲，我们会继续加大制定这方面法律的工作力度，快的话，2年之内也能出台；因为它涉及各个方面，到我这里仅仅是专家建议，要是真正编制一部法律草案的话，还需要环保部和各个司的相关技术人员的讨论和修改，再经过法制办，最后到人大。这个过程本身从客观上来说都要时间。不过据我了解，环保部跟各部门的沟通已经比较充分，因为中央领导非常重视。