发展林下经济 扩大改革红利

　　编者按：当前，我国集体林权制度明晰产权、承包到户的改革任务已全面完成， 8981万农户获得林权证。发展林下经济，对于全面深化林改、促进农民增收、保护森林资源具有重要意义。

　　为贯彻落实《国务院办公厅关于加快林下经济发展的意见》精神，国家林业局农村林业改革发展司委托北京大学光华管理学院进行了林下经济相关课题研究。4月21日，课题组在北大召开了林下经济与低碳发展战略研讨会。现将专家发言刊登如下。

　　林下经济对实现低碳发展意义重大

　　北京大学光华管理学院名誉院长 厉以宁

　　集体林权制度改革是新世纪以来我国农村改革的第一声春雷。改革将集体林地承包给农户，确立承包经营权70年不变，并且林地林木可以抵押贷款，为我国农村改革树立了样板，具有重大而深远的意义。尤其是对当前我国正在进行的收入分配制度改革具有重大启示意义，集体林改告诉我们要更加重视初次分配改革，在兼顾效率与公平的同时，强调公平第一。

　　传统的产业增长方式将生态保护与经济增长对立起来，通过生态破坏与高碳排放的方式实现粗放型增长。这种增长是不可持续的。林下经济的发展对实现低碳可持续发展具有重要意义，是绿色增长的生动实践。

　　林下经济的发展促进了森林保护，二者互补共赢，减少了能耗，保护了生态。发展林下经济提高了农民经营森林的动力，增加了森林蓄积量，提高了林地利用率和产出率。林下经济生产的是绿色产品，增加的是绿色GDP，实现的是绿色增长。

　　林下经济为返乡农民工提供了绿色就业平台，不砍树能致富，不出乡也能致富。不仅如此，返乡农民工还带回了资本、技术等，为繁荣农村经济作出贡献。

　　随着经济社会发展，高污染、高耗能的产品不仅不能出口，也不能进口，而林下经济所生产的产品绿色、无污染，是绿色外贸的稀缺品。

　　我们的发展不能再走先污染后治理的老路，林下经济的发展为农民增收致富提供了一个新的选择和突破口，帮助他们实现绿色致富。当前许多地方的城镇化不是以人为本的城镇化，片面地强调圈地盖楼。林下经济的发展有效促进林区农民增收致富，带动林区绿色城镇建设。

　　绿色增长的生动实践

　　国家林业局局长 赵树丛

　　林下经济是绿色经济、特色经济、立体经济。我国亿万林农通过集体林权制度改革，迸发出的激情和内在动力正在转化成经营森林、保护森林、大力发展林下经济和林业特色产业的现实生产力。2012年全国林下经济产值已达到3600多亿元，4550万农户人均增收453元，为拓展27亿亩集体林地的多种功能，提高林业综合效益，实现国土空间开发的优化和高效利用展示了广阔前景。

　　发展林下经济，既可以巩固林改成果，还可以发挥三大功能，扩大改革红利。一是促进绿色增长。发展林下经济，实现了不砍树能致富，从而极大地促进森林资源和森林碳汇的增长，也为增加绿色食品、药材、能源以及可再生新材料提供了广阔的空间。这对中国经济转型升级具有特殊意义。二是促进绿色城镇建设。林下经济可以为地县级城市提供重要的产业支撑和就业载体，同时森林和湿地又是城镇最重要的基础设施之一，对于推进我国城镇化走绿色发展之路具有不可替代的作用。三是促进农民收入倍增。发展林下经济扩大了广大农民经营开发利用国土资源的空间，将为实现农民收入倍增目标、拉动国内需求产生难以估量的影响。

　　贯彻落实《国务院办公厅关于加快林下经济发展的意见》，发展林下经济，还有几个问题应引起特别关注和重视。一是切实维护农民林地承包经营权。要从维护农民最核心的利益出发，保持林地承包关系长期稳定、有保障。二是加大对农民经营森林的扶持力度。要不断加大农民造林抚育补贴力度，激励农民经营森林，全面提升森林质量。三是大力保护森林资源。四是建立健全林业社会化服务体系。加强林业科技服务体系建设，加大林业灾害防控力度，降低农民经营林地的灾害风险。

　　发展林下经济 促进内需增长

　　全国政协人口资源环境委员会主任 贾治邦

　　林下经济发展不仅对林业发展，而且对生态保护和推动整个国民经济的发展都具有重要意义。衡量一项改革成功与否的关键在于看这项改革是否解放和发展了生产力，而要解放和发展生产力首先要解决的是产权问题。集体林权制度改革就是从集体林地的产权问题出发，明晰了林地林木的承包经营权，确立了承包经营权长期不变，使林农增收致富、林区经济迅速发展成为可能。而林下经济的发展，为农民工就业开辟了新的空间，解决的是山区、林区等贫困地区经济发展的问题，鼓起的是林农、农民工等低收入人群的钱袋子，对促进消费、拉动经济增长具有特殊重要的意义。

　　我们国家的经济发展，靠出口拉动会受很多限制，劳动力、环境这些优势也正在改变，扩大需求拉动是根本途径。扩大需求就要扩大消费，就要下大力气解决农民增收问题。实践证明发展林下经济，生产绿色的林下产品，消费需求很大，也能促进农民就业增收。2008年国际金融危机爆发，我国大量农民工返乡，发展林下经济对安置农民工就业、稳定社会起到了巨大作用。

　　当前，我国林下经济发展总体势头良好，但在发展过程中仍要注意三个方面的问题。一是技术支撑。要增加林业实用技术的研发，提高林农运用技术的水平和能力，以提高林下经济发展的效率。二是组织形式。无论是林农个体经营、林农专业合作社，还是龙头企业加农户模式，都需要政府提供服务，加以引导，在实际操作中不能操之过急。三是因地制宜。不能搞一刀切、千篇一律，各地要根据实际制定具有地方特色的林下经济发展规划，要注重培育地方主导产业。

　　坚持多年 必有成效

　　中央政策研究室副主任 潘盛洲

　　发展林下经济至少具有以下三个方面的效应：一是生态效应。发展林下经济有利于保护森林。森林不仅可以涵养水分、保持土壤肥力，而且可以吸收二氧化碳、缓解温室效应，是应对气候变化和保护生态的重要手段和有效途径。

　　二是食物效应。林业食物种类繁多，很多具有很高的营养价值和保健作用，随着人们生活水平的提高，对这些林业食物的需求越来越大。发展林下经济最大的特点是可以发挥现有林地资源的潜力，既增加食物供给，又不占用耕地。

　　三是收入效应。发展林下经济可以有效增加农民收入。我国80%以上的农村贫困人口都生活在山区。到2020年能否实现全面建成小康社会的奋斗目标，最艰巨最繁重的任务是保证广大山区的农民能够脱贫致富。而发展林下经济，可以有效地增加广大山区农民的收入。

　　更好推进林下经济发展，应主要抓好三方面工作：一是搞好规划。搞规划不能笼而统之、大而化之，规划的范围不能太大，最好以县、市为单位搞规划，这样可以做到因地制宜。

　　二是加大投入。为进一步调动广大农民种林、养林、护林的积极性，促进林业可持续发展，应根据实际情况，逐步、适时地提高退耕还林补偿标准。发展林下经济要靠科技进步，但现在仍然面临着良种壮苗不足、栽培管理技术粗放等制约因素，应该增加林业科技方面的投入。

　　三是持续推进。发展好林下经济，一定要在制定好规划蓝图的基础上，持之以恒地干下去。坚持多年，必有成效。

　　破解林下经济体制障碍

　　国务院研究室副主任 黄守宏

　　我们国家人多地少、资源有限，必须最大限度地利用国土资源。发展林下经济，是对林地空间和森林资源的立体利用、充分利用。

　　发展林下经济，是促进林农增收的重要渠道。林木生长周期长、需要的投入多，相当长的时间内林农没有收益，而林下产品种类繁多，很多是投资少、见效快。通过发展林下经济，可以使林上林下长短结合、相互促进、良性循环，有利于促进林农增收，调动林农造林营林护林的积极性。

　　发展林下经济，有利于满足人民群众不断增长的绿色消费需求。随着人们收入增长和健康意识提高，对优质、营养、安全产品的需求不断增加。

　　促进林下经济发展，既要发挥政府这只“看得见的手”的作用，更要重视发挥市场这只“看不见的手”的作用，运用市场的强大力量，吸引各类市场主体到林区投资兴业、各类资源要素向林下经济集聚、各类金融机构增加对林下项目的信贷投放。为此，需要深化改革，消除有关体制机制性障碍。

　　现在林农对发展林下经济有积极性，遇到的一个突出问题是融资难、资金缺。必须推进金融制度创新、产品创新和服务创新，健全引导信贷资金投向林下经济的激励机制。要加大财税、货币等政策支持力度，发展林下经济担保基金，建立林下产品保险，降低银行发放林下项目贷款的交易费用和风险，调动金融机构的积极性。发展林下经济，需要龙头企业的带动。可以考虑制定支持林下产业龙头企业的政策措施。

　　更好地服务林农发展林下经济

　　国家林业局副局长 张建龙

　　发展林下经济的根本目的是为了实现生态和民生双赢。我们要贯彻落实好《国务院办公厅关于加快林下经济发展的意见》，要在维护好生态安全的基础上，更好地服务农民，引导农民科学经营山林，在发展林下经济上做文章，帮助农民在不砍树、不破坏生态的前提下，把林地的经济能量充分释放出来。

　　当前要突出重点，切实落实好林下经济发展的主要任务。要结合国家特色农产品区域布局，制定专项规划，分区域确定林下经济发展的重点产业和目标。加快先进实用技术的转化和科技成果推广。培育林下经济产品的专业市场，加快市场需求信息公共服务平台建设。支持农民林业专业合作组织建设，提高农民发展林下经济的组织化水平和抗风险能力。通过不断努力，培育建成一批规模大、效益好、带动力强的林下经济示范基地，重点扶持一批龙头企业和农民林业专业合作社。

　　要切实落实好林下经济发展相关政策措施。一是加大对发展林下经济的投入力度。二是强化政策扶持，对符合条件的农民林业专业合作社、合作林场等和龙头企业发展林下经济积极予以相关政策扶持。三是加大金融对发展林下经济的支持力度。四是加大相关基础设施的投入力度。

　　林下经济应成为新增长点

　　中国工程院院士 李文华

　　我国在森林多种经营和发展林下经济方面具有悠久的历史，并在长期的实践中创造了多种成功模式和典型。在科学管理的条件下，这些模式能提高产量，增加经济效益，改善环境，美化景观和增加就业机会。但林下经济这种复合型的生态系统在我国远没有得到足够的重视和应有的发展。

　　造成这种状况的原因，首先是由于部门的分割和林业经营理念的片面性。长期以来部门之间各自为政，互不融汇，不但造成了土地时空利用的低效，同时也影响了产业链的完整性，阻碍了循环经济的实现；在森林经营中，长期以来把林业单纯看成木材生产而忽略了森林生态系统的非木质生产和森林的生态服务功能，在林下经营实行过程中也缺乏技术的支撑和政策的激励。

　　非木质资源作为森林生态系统的一个重要组成部分，同样具有保护生物多样性和改善生态的作用。林下经济在林业生产转型的过程中可以成为新的经济增长点。

　　近年来，集体林权制度改革取得很大进展，对林下经济发展提供了基本条件。建议今后加快国有林权改革的步伐，研究和完善林下经济的生态补偿机制，保证发展的公平性，提高人民福祉。

　　加大林业生态建设投入

　　国家发展和改革委员会农村经济司副司长 吴晓松

　　发展林下经济是在集体林权制度改革的基础上不断发展的。林改确定农民的承包期限为70年，这是符合实际的。种树效益来得慢，所以要搞林下经济，这样可以以短养长。

　　同样是农民，林农比粮农更困难；同样是农村，林区比农区更偏远；同样是种植业，种树比种粮食效益来的更慢；同样是安全，农业生产涉及粮食安全，林业生产涉及生态和木材两个安全。林业在整个国民经济发展中的地位，可以用一句话概括，就是“平时想不起，用时来不及”。

　　在研究“三农”政策时，应当高度重视对林农的补助和对林业发展的资金支持。建议参照教育经费解决办法，确定按GDP的一定比例，支持用于林业生态文明建设。

　　现在有的地方为追求GDP，大搞城市建设，出现了城进田、田上山、树靠边的情况，树种在路边、水边、城边、乡边，森林破碎化的现象严重，难以发挥森林在陆地生态系统中的主体作用。形成丰富、完整、稳定的森林生态系统，是一项艰巨的任务。

　　要尽快改变守法成本高，违法成本低的现状。地方砍一亩林子，违规征占用林地、湿地等，往往罚款就完事。守护一亩林多年没有经济效益，补助却很少，加大了林业资源保护的难度。

　　加大林下经济财政扶持力度

　　财政部农业司林业处处长 刘克勇

　　林业的发展，仅靠林业部门是不够的，需要各方面的支持。但是林业作为生态文明建设的主体，对其重要性的认识，全社会还没有达到应有的高度。

　　近几年来，国家财政对林业的投入不断增加，有力地支持了林业生态建设和保护。从林业的生产经营过程来看，育种、育苗、造林和抚育等各个环节都有相应的支持政策，如良种补贴、造林补贴、森林抚育补贴等。从“三个系统、一个多样性”来看，森林、湿地、沙漠化治理和生物多样性保护等各个方面的财政支持政策全覆盖了。下一步，要把支持林下经济发展作为完善林业财政政策的重要内容。

　　目前发展林下经济最核心、最迫切的有两个问题：一个是规划，一个是标准。

　　林下经济是一个宽泛的概念，怎么发展林下经济？首先要找准切入点，比如可将林下种植中药材作为切入点，研究支持关键环节和关键领域。支持发展林下经济如何找到结合点？比如，怎么和森林抚育补贴、造林补贴、良种补贴相结合？还有，如何进一步完善林业贷款贴息、森林保险保费补贴、林业专业合作组织补助等政策支持林下经济发展？下一步，我们将认真研究，把林下经济这篇文章做好。

　　促进林下经济规模化产业化

　　国务院农村综合改革工作小组办公室副主任 丁国光

　　研究林下经济与低碳发展具有重要意义。下一步需要研究解决几个关键问题。

　　谁来发展林下经济？林农是发展林下经济的主体，这是肯定的。但很多农村特别是山区，青壮年劳动力都外出打工了，剩下的大多是中老年人和妇女，体力和知识都不足，仅靠这些劳动力要把林业和林下经济发展好是不够的。还要发挥集体林权流转的优势，组织引导林农成立股份合作社发展林下经济，还可以通过林农股份合作社与企业合作，共同开发经营林下经济，形成龙头企业。这样林下经济就能规模化、产业化经营，延长产业链条，增加林农收益，促进林业可持续发展。

　　如何为林下经济搞好社会化服务？不论是林下经济的发展还是林业的低碳发展，都需要整合各方面的力量参与和支持，形成社会化的服务体系。

　　从政府的公共服务来说，要支持搞好水、电、路、病虫害、防火、科技等服务。

　　从市场化服务来看，要鼓励和支持银行、电信、龙头企业等搞好林下经济发展所需的资金、信息、技术、加工、运输、销售等服务。

　　从林农互助服务来说，要搞好技术推广、日常管护、生产经营、病虫害防治、防火等互帮互助。

　　加大林下经济政策扶持

　　北京大学光华管理学院学术委员会主席 朱善利

　　各地积极探索，发展林下经济，巩固了林改成果，增加了农民收入，也保护了生态，但也面临着资金、规划、标准化生产能力、基础设施建设不足等问题，林下经济经营还面临盗伐林木、森林火灾等许多风险。

　　各级财政应建立林下经济发展专项基金。林区本身财力有限，农民自发投入也比较困难，亟待国家财政出资引导和鼓励林下经济发展。

　　提高集体公益林的补偿标准。公益林地的所有权属于集体经济组织。国家将林地划成公益林，相当于租用了集体土地，应当给予生态补偿，标准参考林地地租。

　　加强对林区道路建设投入。林下经济分散在广大山区，没有林区道路建设，销售成本农民难以承受。建议将林区道路建设纳入到国家、省、市、县的统筹安排中，国家财政出一部分资金引导，带动各级财政支持林区道路建设。

　　加大林下经济的金融和保险支持力度。建议林权抵押贷款参照农民互助贷款和小额贷款的做法，减免评估手续和费用，为林农提供便利。

　　加大对龙头企业和合作社扶持力度。应鼓励龙头企业进入林区，形成“龙头企业+专业合作社+基地+农户”运作模式，实现产供销一体化，林工贸一条龙。