专家：行政审批下放名单要公开

　　特约评论记者 翁一

　　访谈嘉宾 毛寿龙

　　编者按：2013年“两会“后，本届政府推动的政府职能改革加速推进。两个月内，国务院分两批取消和下放了133个行政审批事项，其中以关系生产精英和业务活动、资质资格许可认定的项目为主，共95个项目，投资审批项目共25项，另有评比达标表彰项目10项，行政事业性收费项目3项。商报评论记者就此专访了中国人民大学公共政策研究院执行院长毛寿龙教授。

　　公开是第一要义

　　上海商报：5月16日，国务院公布了取消和下放管理层级的133项行政审批项目目录。但公众尚无法从网上查询有关内容，因此，也就无法知晓这些取消和下放的事项含金量几何。首先是不是得落实公开的问题？

　　毛寿龙：根据《行政许可法》第五条：设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。也就是说，政府设立的行政许可未经公开是不得实施的。通俗地讲，凡事关公众利益的信息都应该向社会公开，而不是只在政府内部公开，哪怕只涉及各级政府、各部门间的权力调整。

　　因此，国务院应当尽快公布这次取消或者下放的133项行政审批，而且是以方便公民查询的方式，比如在各级政府网站上予以公布。剩下的1700多项国务院各部门行政审批目录，最好也向社会公布，便于公众讨论哪些该取消，哪些该保留，最基本的层面是让公众知道有这些审批项目存在，不要到了办事的时候到处碰壁。

　　改革“核准、备案”

　　上海商报：国家对政府投资实行审批，对企业投资部分则实行核准、备案制。与审批相比，核准、备案有何进步的地方？取消和下放的投资审批事项中，有的将改为备案制，如何防止备案变成“变相审批”，进而影响企业投资决策？

　　毛寿龙：备案制、核准制与审批制的区别主要体现在三个方面。第一，适用的范围不同。审批制只适用于政府投资项目；核准制则适用于企业不使用政府资金投资建设的重大项目和限制类项目；备案制适用于企业投资的中小项目。第二，审核的内容不同。过去的审批制是对投资项目的全方位审批，而核准制只是政府从社会和经济公共管理的角度审核，不负责考虑企业投资项目的市场前景、资金来源、经济效益等因素。第三，程序环节不同。过去的审批制一般要经过项目建议书、可研报告、初步设计等多个环节，而核准制、备案制只有项目申请核准或备案一个环节。

　　通俗地理解，核准制、备案制就是可以慢慢先做起来，只要操作妥当，最后可以获得合法资格。实际操作中，核准制、备案制可能比审批制更麻烦。审批制尽管麻烦，但总有个流程，而核准制、备案制却没有流程，最后的核准、备案的权力在相关部门相关官员手里，得看他们的心情。

　　过去数十年，企业投资项目核准、备案一直没有走出“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈。根据以往经验，一旦出现经济过热、投资增长过快，下放地方、企业的权力会被再次收回。这是个悖论，核准权下放，按照政府的管理水平，后续的执法不严、监管不力不可避免。而如果要避免后续的执法、监管问题，前置的审核程序必然从严，那么，备案沦为“变相审批”也就不足为奇了，进而影响企业的投资决策。短时间内，这种状况无法有实质性的改观。因此，政府迫切需要考虑如何投资能使审批核准权的收与放有长效性，特别是针对企业投资部分。

　　央地财权调整

　　上海商报：放权给地方，让地方承担更多事权的同时拥有更多项目和支出决策权，也是此次政府职能改革的重要一环。其中，既有投资审批权的下放，也有中央转移支付的下放。事权调整必然涉及财权。您觉得财政转移支付制度改革该如何推进，以充分发挥地方政府贴近基层的优势？

　　毛寿龙：财政转移支付制度改革的落脚点在于建立透明的机制。申请财政转移支付，首先要解决申请资格的问题，可申请者必须是全国平均财政水平以下；其二，要按照项目来申请；其三，有一个比较好的公共财政渠道，而不是现在这样，公众都不知道财政转移到了哪个省，不知道为什么转移，转移了多少钱也不知道。如果没有这个透明的机制，很多地方都是暗箱操作。不透明、缺乏监督、缺乏公开竞争的平台是造成目前财政转移支付制度弊端丛生的三大原因。财政转移支付制度的改革关涉整个国家政府管理体制的改革，牵一发而动全身。

　　界定政府职责边界

　　上海商报：李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上指出，放和管是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，车才能跑起来。大量减少行政审批后，政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”。一些政府机关和干部在行政审批方面通常是轻车熟路，但在市场监管方面办法还不多、经验也不够。此番表态是否指出了政府的边界所在？

　　毛寿龙：本届政府多次提出，市场能够发挥作用的地方，政府就不要干预。李克强总理指出，该放开的权坚决放开放到位，以激发市场主体创造力，增强经济发展内生动力。如何界定政府的职责边界，改革审批权限，也被看作此次政府职能转变的风向标。在成熟的市场经济体系中，政府所要做的是为市场提供法治环境，维护市场主体的公平性，政府当然不能扮演踢球的运动员。这是检验政府职责边界的一个重要指标。

　　上海商报：政府职能转变不但关涉主动下放权力，更重要的是如何让政府行为以制度化的方式接受公众监督？

　　毛寿龙：是的。让政府行为接受公众监督，必须依靠司法。在发达国家，行政审批活动都有详细的法律规定，对于什么需要审批，审批的期限等都有详细的规定，但中国许多现行法律大多没有规定，或者规定不够详细，这使得法院对行政审批活动进行司法监督缺少法律依据。

　　第七次机构改革的核心

　　上海商报：此次133项行政审批事项的取消与下放，是否预示着第七次政府机构改革将以行政审批制度改革为核心？此次改革与前六次机构改革有着怎样的承前启后的关系？

　　毛寿龙： 2008年，政府机构改革探索实行职能统一的大部制，改革的目标不再以精简机构和人员为目的，而意在减少部门间职能交叉、重叠，建立合理的职权体系。而此次政府职能改革，是上一次大部制改革的延续，国务院的关注重点已侧重于政府职能转变中不到位的情况。概括起来，七次政府机构改革的主线，是将计划经济时期形成的政府职能，逐步转变为适应社会主义市场经济的政府职能。

　　由于行政审批制度存在大量的腐败问题，以往此项改革多由中纪委来推动。而此次行政审批制度改革直接由国务院推动，力度之大，是自上世纪80年代以来历次改革中动作最大的。此次政府机构改革是以职能转变为核心，行政审批制度只是改革的一部分，用李克强总理的话讲“把行政审批制度改革作为突破口和抓手”。既然作为突破口和抓手，围绕着政府职能转变还有其他许多改革需要做，主要是如下三个方面：

　　一是国有企业改革，需要取消行政级别。按照行政级别方法来管理国有控股企业，依然是计划经济的做法。过去的改革，一个计划经济的部门拆成几个公司，还是副部级。实际上是企业走出了政府，但依然是很多二政府，懂的人都知道，我们依然是机构林立，只是换了一个马甲。机构改革，说是精简，结果只是名义上精简了，但政府机构精简，以其他高级别的马甲的膨胀为代价。机构改革的成果，显然是大打折扣。

　　二是事业单位改革，也要取消行政级别。目前按照行政级别的方法来管理事业单位，也是计划经济的做法。很多事业单位现在都是正部级，很多高校都是副部级。这些正部、副部的机构，吸引了众多想当官要待遇的人。很多行政官员在官僚系统没有升官的机会，纷纷转向这些机构任职。这些人实现了升官的理想，政府也安排了一些人当官，但是这些马甲却束缚了中国科研和教学的发展。

　　三是政府自身的改革。政府要强化政策的专业化，不能通过单独的行政机构来强化部门决策。发改委虽然是国务院决策咨询部门，但它是行政部门，其决策依然是部门决策。国务院研究室、参事室也是研究部门，但是没有起到公共政策决策的作用，只是辅助性的决策，最后变成了秘书班子，或者一般性的点缀。应在总理层理顺总理公共决策机制，给常务会议决策提供强有力的决策支持，把决策变成公共决策、民主决策，尤其是专业化决策。总理常务会议成员为重要的内阁部。总局应该取消，不能把正部级的行政级别作为一个机构发挥作用的药方，这只能助长官本位。国家局都是独立局，功能相对单一，内部决策、监督和执行机制完善，尤其是有强大的政治和社会监督包括舆论监督，也可以通过行政诉讼法的改革，引入司法监督。

　　显然，未来的改革，取消企业和事业单位的行政级别，政府不崇尚行政级别，而重视公共政策的决策、执行和监督，才是重点。机构调整，要尽快解决历史欠账，然后在取消行政级别、完善机制的基础上，重组机构，迅速理顺国务院的基本组织职能框架。

　　（访谈嘉宾系中国人民大学公共政策研究院执行院长）