中央巡视组如何揪出“一把手腐败”

　　1996年1月，十四届中纪委六次全会作出“选派部级干部到地方和部门巡视”部署。随后，中纪委启动巡视制度。

　　6年后，十六大报告提出：“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度。”

　　2003年8月，“中央纪委、中央组织部”巡视组正式成立。当时巡视组的数量为5个。

　　这一举措标志着巡视工作由“孕育”正式进入“运转”阶段。如果以此为界限，今年恰逢巡视组运行的第十个年头。

　　10年间，巡视组的构成和称谓都曾发生过变化。比如，2007年，巡视组数量增至11个，目前则为12个；2009年12月“中央纪委、中央组织部巡视组”更名为“中央巡视组”；2010年6月，巡视制度的范围扩大至军队。

　　在此期间，一系列党内法规也从制度层面明确了巡视工作的地位。2004年，《中国共产党党内监督条例（试行） 》（以下简称《条例》）全文公布。第三章节列出的“监督制度”中，包括巡视与重要情况通报和报告、述职述廉、信访处理、舆论监督等10个方面。

　　《条例》对巡视制度作出了定义：中央和省、自治区、直辖市党委建立巡视制度，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督。

　　按照这份条例勾勒的“边界”，巡视工作的内容划分为两部分：其一，了解贯彻落实相关重要思想和路线、方针、政策、决议、决定和工作部署的情况，落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况，领导干部选拔任用的情况，处理改革发展稳定的情况等；其二，向派出巡视组的党组织报告巡视工作中了解到的情况，提出意见和建议。

　　巡视组“可以根据工作需要列席所巡视地方的党组织有关会议，查阅有关文件、资料，召开座谈会，与有关人员谈话，了解和研究群众来信来访中反映的有关领导干部的重要问题”，但“不处理所巡视地方的具体问题”。

　　“看见”、“听见”但并不直接处理，正是因此，中央巡视组的功能被形象地描述为“千里眼”和“顺风耳”。

　　2009年7月，一份以“巡视工作”为内容主体的条例印发。

　　与2004年颁布的《条例》不同，这份《中国共产党巡视工作条例（试行）》(以下简称《工作条例》）从机构设置、工作程序、人员管理、纪律与责任等4个关键坐标着手，进一步精确勾勒出巡视工作的“边界”及“内核”。

　　“一直以来，以省为单位，发现并惩治‘一把手’腐败是中央巡视组的主要工作。”这是中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯的感受，“对于地方上的‘一把手’，下级和当地百姓很难接触、发现并举报问题，等到问题暴露时，往往已经到了不可收拾的地步。有了巡视组的明察暗访后，一些问题可以提前被发现。”

　　省、自治区、直辖市党委、同级政府、人大常委会、政协委员会党组领导班子及其成员，特别是省部级领导干部，是中央巡视组的主要观察对象。的确，过去10年间，程维高、陈良宇等多名高官腐败案发，都与中央巡视组的出现密不可分。

　　“由于巡视对象主要是省部级领导干部，巡视组的工作难度肯定比较大，面对的问题也会比较复杂。”北京航空航天大学教授任建明说。

　　汪玉凯认为，这也是中央巡视组大多选用有高级别干部经历人员的原因：有充分的阅历，遇到复杂问题时，才能应付得来，打“老虎”并非易事。

　　于是，按照规定，中央巡视组组长大多在已离开一线岗位、但尚未年满70岁的省部级（正职）官员中选任。

　　今年5月17日，2013年中央巡视工作动员暨培训会议上提出巡视工作4个重点领域，即党风廉政建设和反腐败斗争、贯彻落实中央八项规定、是否存在违反党的政治纪律问题及选人用人上的不正之风和腐败问题。

　　“中央巡视组要明确自身定位，履行监督责任，当好党中央的‘千里眼’，找出‘老虎’和‘苍蝇’，对违纪违法问题早发现、早报告。”会议同时指出。

　　除了这些,今年中央巡视组的一大关键词是组长人选的“一次一授权”。

　　这项改变得到了多位学者认可。“以前组长都是一人任职，任期内基本不会改变，更像是一种人事或官职安排。一次一授权，工作更具有针对性了，也能提高巡视人员本身的责任感。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水说。

　　“任务型的委派把职务变成了临时性的，巡视组的独立性得到了保护。”中央党校政法教研部教授林喆这样评价。

　　汪玉凯则觉得“一次一授权”将使“机构和人员的动态性很强，一些被巡视单位，很难找到应对措施提前做准备，人情牌将无法生效”。

　　还有一些改进细节也被敏感的学者捕捉到。

　　“过去大部分是常规性巡视，比如在巡视期内，某个巡视组主要在某地不时地常规性巡视。如果在掌握一定信息后有针对性地巡视，效果必然更好。”汪玉凯认为，“我个人认为，这次巡视地区和单位的选择是有针对性的。”

　　5月17日的会议上还提出：中央巡视工作要关口前移，“下沉一级”了解干部情况。

　　“这意味着，巡视内容也扩展了。原来巡视组通常到省一级，现在可能会下到地市一级，向基层延伸。下沉一级可以了解更多地方的真实问题和整体趋势。”汪玉凯认为。

　　也有学者与他的判断不同。

　　“就目前会议内容来看，巡视组重点针对违法违纪的线索，定位更精准了。我认为巡视的口径在缩小。”这是庄德水的观点。

　　按照《工作条例》中作出的描述，“中央和省、自治区、直辖市委员会成立巡视工作领导小组，分别向中央和省、自治区、直辖市委员会负责并报告工作。”这意味着，在中央巡视组之下，还存在各级巡视组。于是，有人将巡视组与各级纪委暗访组对应比较。

　　庄德水认为，二者性质“截然不同”。

　　按照他的解释，巡视组是正式任命的组织机构，暗访组则更偏向于由临时性更强的人员组成。并且，巡视制度在党内监督条例里有明文确定，还有相应的巡视工作条例，是一种“高级别的正式监督手段”。

　　“巡视制度具有很高的权威性。”汪玉凯描述。

　　对于中央巡视组的出巡，公众普遍认为“是上级监督的延伸，是中央的千里眼和顺风耳”。

　　“相较于其他监督方式，上级对下级的监督一定更为有效、威慑力更大，因为上级掌握了下级干部的组织任命权，也就掌握了其升迁权和政治生命。巡视是上级监督下级的重要形式。有的干部害怕巡视组，这恰恰体现了巡视组的权威性。”汪玉凯说。

　　“上级监督太远，同级监督太弱，下级监督太难。”这曾是不少学者谈到的反腐困境。“巡视组分赴各地，解决了上级监督中‘太远’的难题。”林喆认为。

　　近期，媒体铺天盖地的报道证明：此次，中央巡视组的每个动作，都受到空前的高度关注。

　　“从巡视组260元一天的住宿条件到前往巡视的单位、人员构成等，公众看到的细节更多了。就连通讯方式也比以前更详细了，有座机、手机、邮寄地址好几类。”和很多人一样，林喆也看到了这些变化,“巡视组的形象由抽象变得具体了。”