市长们的小算盘：近4万亿地方债难阻继续举债

　　当地方政府的一把手们被媒体包围、不可回避地谈论起地方债务来时，他们通常会微笑着告诉那些记者：“举债才能发展。”接着补充一句，“我们的债务风险总体是可控的。”

　　事实是否如此？去年11月至今年2月，国家审计署对共计36个地方政府本级2011年以来的政府性债务情况进行了审计，近期公布的审计结果显示，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额将近4万亿元。而有多个地方政府的债务风险达到了国际警戒线。

　　这份审计报告还指出了一系列问题，包括土地出让收入增幅下降，部分地方政府偿债压力加大；部分地区高速公路债务规模增长较快，偿债压力较大；融资平台公司退出管理不到位，部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强等。

　　4万亿债务

　　上述审计报告显示，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额为38475.81亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长12.94%。其中政府负有偿还责任的债务18437.10亿元。

　　根据上述审计报告，融资平台公司、地方政府部门和机构举借的分别占2012年底债务余额的45.67%、25.37%，仍是主要的举借主体。从债务资金投向看，用于交通运输、市政建设、土地收储、教科文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护、保障性住房等支出占已支出债务额3.64万亿元的92.14%。

　　对于政府性债务，国际公认的警戒线标准是债务率达到100%和偿债率达到20%。其中，债务率指债务余额与地方政府综合财力的比率，为衡量债务规模大小的指标；偿债率指当年还本付息额与地方政府综合财力的比率，为衡量当期偿债压力的指标。

　　根据审计报告，36个地方政府本级中，有10个地区2012年政府负有偿还责任的债务率超过100%，如加上政府负有担保责任的债务，有16个地区债务率超过100%。

　　从偿债率看，有14个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%，如加上政府负有担保责任的债务，有20个地区偿债率超过20%。

　　中国国际经济交流中心信息部部长徐洪才指出，尽管我国地方政府目前总体债务水平在可控的范围之内，但地方政府的债务风险正在加大。

　　他认为，导致目前地方政府债务风险加大的原因有三个方面，一是近段时间连续的房地产调控对房地产市场造成一定的影响；二是土地资源本身有限，因为有18亿亩耕地红线的限制，所以土地不能够无限供给；三是地方政府的投资有扩张冲动，这种情况也导致了风险的加大。

　　市长们的“小算盘”

　　4万亿债务背后，举债主体地方政府究竟是怎么想的？哪些因素促成了债务的形成？中西部某个城市的市长给《第一财经日报》记者详细地算了一笔账。

　　这座城市处在快速发展的阶段，市政府正加大投入对城市基础设施进行改善。而桥梁、快速路网、城市新区，这些给城市带来新面貌的钢筋水泥无一不需要用钱来浇筑。

　　这位市长简单地算了算投入产出。“拿我们重点建设的某个城市新区来说，现在那里的地卖50万一亩，但是整个基础设施上去了，价格就是1000万一亩。你说我举债，给我五年时间，那边配套跟城区一样成熟，我投几百亿下去，1000个亿回来了。”

　　他对还债很有信心，表示只要城市的发展有空间就不怕，而如果发展已经很充分，经济增长已经跟发达国家一样低速，那举太多的债可能就有问题。他认为，在欠发达地区，在快速发展的时期，城市肯定需要适量举债来谋求快速发展。“在这种阶段，价值提升的速度可能比基础设施投入的速度还要快。”

　　适量举债的背后推动力是谋求一座城市的“率先发展”。这位市长上任后做的第一件事就是进行城市交通综合规划和城市快速路网的规划建设。

　　他如此描述交通和城市形象对经济增长的带动作用：“再过两年交通好了，整个环境改变了，招商引资的形势就此转变，吸引力随之增强。其实往往拉动几个项目，投入一点钱，整个价值就提升了。”

　　这位市长的想法具有一定的代表性。珠三角某市的市长也曾对本报表示，政府债务很重，但“有能力应付债务，通过债务的一些重组，可以拉长债务的还款期限，比较好地解决债务问题，还能干一些事”。

　　广州市副市长陈如桂也曾在今年3月谈及地方投融资平台的债务问题时论及举债的必要性。他说，如果当时没有抓住国家的宽松政策，现在就很难有机会融资来加大环境治理和进行基础设施建设；如果当时不是这样去合理举债，加快城市建设，现在再推进这些水治理工作，付出的代价要比当时大很多倍。“当时”指的是2010年亚运会前，广州通过组建七大地方投融资平台进行融资，对城市面貌进行大规模的整治和建设。

　　令前述中西部某市长苦恼的是，现在国家的政策越来越紧。他认为这对欠发达地区是不公平的，“我们正准备发展的时候你掐死它”。他认为国家推出政策时应该考虑差异化，对发达地区、中等地区、欠发达地区进行区别对待，比如在土地管理上给予不同政策，以适应不同地区的发展需求。

　　不完善的债务制度

　　这份审计报告中指出了地方债务中存在的一系列问题，包括债务制度不够完善、债务资金管理使用不够规范等。

　　报告指出，目前国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度，虽然部分地方政府出台了一些债务管理制度，但地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警等管理仍显薄弱。截至2012年底，36个地方政府本级中，超过一半尚未编制债务预算或债务收支计划，三分之二尚未建立债务风险预警制度。

　　广东省财政厅财政科学研究所所长黎旭东对本报表示，地方政府适当欠债不怕，关键是看偿还能力，以及对于还债是否建立起相应的机制。

　　黎旭东称，地方政府不借钱很难发展，所以借钱是可以理解的。现在大家关心的是钱是不是借多了，借来的钱有没有被贪污、挪用。他认为，地方债的监督状况目前不太理想，管理、决策都不是太严密，相关法律法规也存在缺位现象。

　　以建设项目招标为例，广东省提出政府采购应该要有两个竞争：供应商竞争和代理机构的竞争。而现在基本上代理机构是由政府采购人指定的，这就为权力寻租留下空间。

　　黎旭东表示，现在各地搞城市建设都是各市做自己的，缺乏一个来自更高层面的规范和指导，“城市基础建设应该走一个什么样的程序，完全没有规定。”

　　一位不愿意透露姓名的专家对本报表示，在GDP作为政绩重要考核标准这一大背景未改变的情况下，面对“保增长”的诉求，地方政府面临经济发展的巨大压力，而在此压力下，如何迅速融资加快经济发展是当务之急，随之产生的债务问题最终都被留给了下一届政府。（本报记者林小昭对本文亦有贡献）