央视《新闻1+1》2013年6月18日播出《行政执法 “困”在何处？》，以下为内容实录：
《新闻1+1》2013年6月18日完成台本
行政执法 “困”在何处？
主持人 董倩：
晚上好，欢迎收看正在直播的《新闻1+1》。行政执法要依法，更要有办法，但是我们就以城管执法为例，我们看到在正常范围内的执法手段，越来越走到一种山穷水尽的地步，而被逼无奈衍生出一些异常的方法，总体上看行政执法现在面临的是手段之困、方式之困还有保障之困。如何破解？今天我们就一同来关注。
(播放短片)
解说：
从广州城管协管员遭小贩围殴，到延安城管暴踩商户，再到武汉城管卧底练摊，近期一连串城管新闻的集中出现引发的是各个城市管理中城管执法权的讨论。
扇耳光、吐口水、用脚踹，6月16日下午，在北京的一个批发市场附近，三名在路口边摆摊的商贩，面对城管执法，对协助执法的保安人员竟然采取了如此的攻击。
6月14日，湖南邵阳双清城管局的七名执法队员在整治一汽修店占道经营时，与店主发生了肢体冲突。从视频中可以看到，店主挥舞着斧头、菜刀、木棍砍向执法人员，而执法人员为了自卫则捡起了砖头。
执法被执法，管理被管理，一系列涉及城管执法引发的事件，对错已经不是双方能够理性沟通的问题，为什么城管执法往往就演化为互相伤害和攻击？这是今年3月广东佛山街头的一幕，在长达3分钟的视频里，四个城管队员被一名女小贩追打了上百米。
目击者：
一路避让，还手就应该没有的，没还手的。
老黄 顺德容桂环运局执法队员：
不能动手打人，极端情况的话，我们首先要做的第一件事就是报警。
解说：
不能动手打人，那么城管队员被追着打，似乎也不是正常执法，城管和小贩真的就是无法化解的一对矛盾吗？这几天当武汉城管卧底练摊引发关注的时候，时间倒退就会发现，类似眼神执法、卖萌执法、举牌执法这样的惊人之举已经不是第一次出现。
赵肇勋 武汉市洪山区城管执法大队六中队：
大概盯了半个小时之后呢，这些食客，当时说实话，食客他们自己吃得也不安心，好多食客就慢慢也提前走了。
记者：
当时您觉得这样执法有效吗？
赵肇勋：
说实话，我自己个人认为这主要还是一种无奈之举。
解说：
城管究竟该怎么执法，城管队伍还能拿什么来捍卫执法的尊严？
主持人：
城管和小贩之间本来是一对特别清晰简单的关系，就是平等的，一个是管理者，一个是被管理者，你出了问题、违章了、占道经营了，我就是要依法对你进行处罚。如果你错了，你就是坦然地接受这样的一种处罚。但是现在事实上我们看到的往往都是城管和小贩之间是恶语相向、拳脚相加，就变成了非常复杂的一对关系了。他们既是施暴者，同时他们也都是受害者，执法者为了达到自己的执法目的，想出了各种各样的手段，接下来不妨给您看几种手段。
这张图片是在今年4月15日的武汉的汉口的老城区，大家可以看到两个人都对着跪下来了，怎么回事儿，这是小贩因为占道经营，城管过来了，要把他的车推走，小贩一看自己的吃饭的碗没了，马上噗通一下就跪下了。但是没有想到的是城管这位执法人员也噗通一下反跪了，两人这么对着跪了一分多钟，最后被赶到的其他的城管人员给拉开，这是发生在武汉。再来看，这是发生在去年的12月7日，发生地点是陕西的商洛，因为一家酒店两年没有交垃圾处理费，然后城管人员就去代当地的垃圾处理收费中心去执法，结果他们在酒店门口是站了两天的时间，给来往的这些路人包括要进店吃饭的人发放传单，被人称作叫做“站岗执法”。
再来看一下，这是发生在今年6月12日，就在几天前，这是在陕西太原的街头，大家可以看到，站成一排的是城管队员，他们站在什么地方呢？是一个露天烧烤的摊贩旁，他们执法的方式可以看到是相对平和的。但是同时我们可以看到，一个烧烤的摊子非常得冷清。通过这几例各种各样的执法手段，我们看到更多的是哭笑不得还有无可奈何。接下来我们就连线北京大学的王锡锌教授，我们想听听王教授，您怎么看这一系列的千奇百怪的执法方式？
王锡锌 北京大学法学院副院长：
我们看到各种各样的执法方式有一个共同的特点，就是它似乎想用一种比较温和的柔性的方式来化解看起来很难化解的难题。一方面可以说是执法人员为了化解执法者公共形象危机的一种努力，我认为用心良苦，但在效果上应该说很难持久、很难复制，因此只能被理解为是一种无奈之举。
主持人：
王教授，刚才我们一直在说，这种执法手段不管是以前更加关注的暴力相向的手段，还是现在渐渐衍生出来的柔和的、温和的一种执法方式，我们都说这是不正常的，是一种非正常的执法方式。说到原点，如果说这是一种正常的城管和小贩之间的关系，应当是一种什么样的执法方式？
王锡锌：
如果说从执法的行为规范还有相关法律的规定来看，一边是执法者，他是代表政府、代表城市的管理者来行使执法权利的，赋予他执法权利的应该是法律。所以他本来是按照法律的规定，如果有违章、占道经营的这种小摊贩，他的执法的方式应该是可以劝其离开，也可以将相关的比如说这些设备来进行暂扣。但是这种正常的方式，有的时候因为我们看到这个城管和小商贩在对峙的时候，他有两个比较大的特点：第一个是空间的距离上，他是非常近的，面对面的，因此如果我要执法，另外一方不合作、不配合、不服从的话，那么有的时候执法就很难持续。另外一个在利益上，这些城市中小摊贩，他们一般来说是有比较直接的，比较重大的利益，比如说为了养家糊口，所以利益的冲突也会比较大，所以正常的方式在实施的过程中，往往会出现一些困难、一些障碍。
主持人：
王教授，刚才我们也说了，刚才看到的短片包括您最后加的这些分析，我们展现出来的是在行政执法的过程中，展现出来的一种执法方式之困。接下来我们再关注执法手段所面临的一系列的困境。
(播放短片)
解说：
6月初，安徽省二线城市安庆一张开了当地先河的罚单，引起了国内舆论的关注。
安庆市环保局向中石化安庆分公司开出了9万元罚单，惩罚其向大气排放污染物超标，这也是安庆石化建厂40年来收到的来自于属地环保部门的第一张罚单。
一个是规模庞大的央企，一个是地方环保局，面对违法，安庆环保局只是做了该做的事，但是舆论的一片叫好声反映的恰恰是目前各地普遍存在的环保执法软弱的现状。除了环保再看看食品安全，在南昌，本是工业硫酸铜竟被用于工人食用的腌制皮蛋环节，直到这一问题被曝光，南昌县的相关部门才向违规企业下达了停产令。
徐建锋 南昌县质量技术监督局副局长：
我们会对原辅材料硫酸铜进行封存，对成品进行封存，样品尽快会送去检验。
解说：
30家有证的禽蛋加工企业被叫停生产，无证的企业继续排查。南昌县质监工商等部门眼下的联合行动虽然有利，但却难掩公众对食品安全领域行政执法的遗憾。环保、安监、食品安全、市场秩序、企业管理，为什么一些地方的行政执法很难发挥有效作用？在安庆，石油化工是工业支柱，该市也是安徽省唯一的石油化工产业基地。在南昌县，年加工禽蛋30万吨，占全国市场份额15%。如此的背景下，对于地方执法部门来说，面对企业的违规违法，无法有力的执法背后，是因为执法权限小导致的不能管，还是因某种利益导致的不想管？这样的疑问不仅出现在这两个地方。
同样是环保领域，今年河北沧县原环保局长邓连军面对污染导致地下水变红更是语出惊人。
邓连军 原沧县环保局局长：
红色的水不等于不达标的水。
解说：
今年6月，本是安全生产月，各地却连发恶性生产事故，而安监总局新闻发言人黄毅面对本台记者，为什么执法人员会存在腰杆硬不起来、手硬不起来的提问时，也真实表达了目前安监执法所面临的困境。
黄毅 国家安监总局新闻发言人：
目前我们的执法环境也很复杂，包括地方存在的一些保护主义，包括生产安全事故背后的一些腐败问题，包括在事故发生之后，相关人员说情，为责任者开拓这些问题，都会对执法造成一定的影响、一定的干扰。
解说：
除开这些重大领域的行政执法，即使在日常生活中，看似鸡毛蒜皮的小事，行政执法面临的问题也令人警醒。
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市民：
闯红灯就闯红灯了，要你们管。
执法人员：
你刚才是不是闯红灯？
市民：
我宁波以后都不再来了。
执法人员：
那你闯红灯对不对？
市民：
我哪里知道闯红灯。
执勤警察：
你过来这边，你过来你过来，你也过来这边，还翻过去？你过来，过来过来。我让你过来，过来过来，小伙子，过来过来。
主持人：
刚才的短片中，我们看到了三个执法的领域，一个是环保执法的领域，再有一个是安监执法的领域，还有一个跟日常生活密切相关的就是交警执法这么一个领域。接下来我们继续连线王教授，先说这个环保执法的领域，我们一直以来就说这个地方环保局的工作人员，他们叫做“没有牙齿的老虎”，他们想管，但是在现实生活中，有太多的掣肘的因素在制约着他们。比如说有人就非常明确地说，你们管能管到什么程度，因为你们地方的环保局的工作人员的工资甚至都是由当地的这个纳税企业大户在给你们发，怎么管？所以在执法的过程中，这个手段他们到底有没有，怎么有？
王锡锌：
其实如果说从地方环保部门的执法手段来说，首先手段上应该说是比较弱的，我们现在无论是从环境保护法还是像其它专门的立法，比如大气污染防治、水污染防治等等这些法律的规定来看，环保部门它的确有一些监管的权利，但是这些监管的权利据我了解主要的是罚款，还有就是责令停止这种违法的排污行为。罚款是用得比较多了，我们刚才看到有许多地方的环保部门可能有一些罚款，但是罚了款对于排污的行为所能产生的治疗，或者说这种制止的作用应该是比较弱的，从这个意义上来说，他的执法的手段比较弱，这就会导致有的时候不能管。
但更多的时候就是您提到的不想或者不敢管，因为实际上地方政府的环保部门和地方政府、地方财政的收益都有千丝万缕的联系，在这种情况下，它成了一个利益共同体，既是环保部门的这些官员想管，地方的领导可能也会为地方经济发展等等这些原因、这些理由来进行所谓的干扰和阻止。
主持人：
王教授，刚才我们举了一个例子，环保执法的过程中遇到的种种障碍，其实在各个领域，可能在执法的过程中，都会遇到种种的难，你觉得造成这种难的原因到底在什么？另外要破解这种难，到底他们在执法的手段上，有没有可以去利用的地方？
王锡锌：
这种难应该说有几个方面，首先是规则的方面，比如说中国有大量的环境保护的立法，当然安监的立法等等这些都是有类似的情形。这种规则的制定可能没有有效地考虑成本收益，有的时候我们会发现，违规者、违法者他的成本是比较低的，即使有这个所谓的执法制裁，它的成本依然低于守法的成本，这个就是规则的问题。另外一个就是地方保护的问题，因为我们现在环保安监等等这些执法，他都是执法权在地方的，但至于不达标的企业、排污的企业，地方有可能是利税大户，这种利益的关联性，使得我们执法在体制上很不顺。因此未来要想突破，我觉得其实一个是规则上，我们必须要赋予这些执法部门，有更强有力的有效的手段，这样才能让他们长出牙齿，另外一方面，还是让执法部门有真正的有独立性和中立性，这两个方面，应该是未来我们加紧要考虑的出路。
主持人：
之所以跟您探讨这个问题，如果长期这些问题是存在的，比如说执法的效果打折扣，那么必然他的形象也会相应地打折扣。这样长久下来，这个问题不断去积累而不去解决，会导致一个什么样的结果？
王锡锌：
这个结果一方面使得一些很重要的监管领域造成监管的失败，比如每天看到雾霾，呼吸的空气质量越来越差，我们的地表水、地下水等等被污染，它带来的后果是整个公共生活的质量，会因为执法的失败会受到很大的影响，这是一个方面，就是在经济的和物质的方面。另外从政府公信力和法律权威方面，如果执法的折扣越来越大，当然会对执法部门的形象，甚至是对法的权威性都会造成非常负面的影响。
主持人：
好的，谢谢王教授。刚才我们关注了手段之困还有方式之困，接下来我们再去关注一个，就是如何去保障，当我们说行政执法要依法的时候，他依法的过程中，什么能够给予他保障，我们继续关注。
(播放短片)
解说：
面对眼下严峻的环境污染形势怎么办？今天上午最高法召开了一个重要的新闻发布会，公布了《关于办理环境污染刑事案件适用法与若干问题的解释》。来自最高法的新闻发言人孙军工强调说，“之所以公布这些环境污染刑事案件的司法解释，旨在强化行政机关与司法机关的有效配合，实现行政执法与刑事司法的有序衔接。”
以最高法此次公布的议题典型案例，紫金山金铜矿重大环境污染事故案为例，涉事企业在2009年9月就已经被福建省环保厅明确指出问题，并要求彻底整改。但是来自行政部门的警告，并未给企业形成压力，整改措施没有到位，最终在一年后引发了重大的环境污染事故。而这一事件，也应该是地方环保行政执法孱弱的一个最直接的反应。
对此，最高人民法院研究室主任胡云腾表示，此次司法解释公布正是要通过降低污染环境罪的定罪量刑门槛，方便行政部门执法、减少执法成本。
而来自环境保护部政法司的别涛也提出了今后行政执法与刑事司法衔接的途径。一是组织环保执法人员掌握最新两高司法解释，对符合条件的案件及时移送。二是要建立与司法机关的执法信息交流机制。三是创新司法鉴定模式，需要鉴定、分析、监测的案件，在监测数据被认可后，要移送司法机关作为证据认定。
再看看最高法最近一段时间的行动，6月12日，最高法发出通知，要求各级人民法院对审理的非法、违法生产案件背后的失职渎职及权钱交易、徇私枉法、包庇纵容等腐败行为，要坚决依法从严惩处。联想到近期安全生产事故频发，国家安监总局新闻发言人黄毅在接受媒体采访时，也曾提及地方保护主义、腐败等问题对安监执法造成的影响和干扰。最高法的这一通知，在某种程度上就是在为安监执法减少阻碍。
而在上个月3日，最高法还发布了危害食品安全犯罪的司法解释，这一号称史上最严的食品安全司法解释，其最大特点就是从严从重，判实情、从重罚，解释除将食品相关犯罪都归为食品安全犯罪，原料违法及可定罪外，还对食品监管渎职行为做出了明确的处理意见。规定其行为应以食品监管渎职罪定罪处罚，不再适有法定刑较轻的滥用职权罪或玩忽职守罪。同时，构成渎职犯罪和危害食品安全罪共犯的，依照处罚较重的规定定罪处罚，从严从重打击渎职犯罪。环保、安监、食品安全，行政执法与刑事司法的有序衔接的确需要提速。
主持人：
在刚才的短片中我们关注的是一个行政执法和刑事司法有序连接的问题。我们查阅了相关的法律规定，就是在行政执法的过程中，可以移送司法机关，但是在现实生活中，我们看到被移送司法机关的情况并不很多，那怎么能够使这两者能够很好地衔接起来，接下来我们继续连线王教授。
刚才我们说行政执法还有刑事司法之间，现在最高法有一系列的规定，您觉得如果他们能够有效衔接，对于行政执法的这种顺利程度，您觉得有没有帮助？
王锡锌：
我觉得应该说这是一个非常及时、非常重要的规定，对于提升我们行政执法的力度强度，还有有效度，应该说都有很大的帮助。具体来说至少有三个方面：
第一个，使得行政执法的人员和司法的人员能够进行有效的信息的共享，如果这种信息共享能够比较有效，未来对这种行政执法的相关问题的联手解决应该说是比较有效的。
第二个方面，在信息共享的基础上，双方都知道这种移送的条件怎么样把握才最好。
第三个，能够使得两种制度，行政处罚和刑事制裁能够做到无缝对接，这就使得不仅仅有办法，而且可以是有法办。
主持人：
王教授，我最后想请您站在一个学者的角度，您看现在我们今天探讨了一系列的困，破解现在行政执法的困境，您作为一个学者的角度，你的建议是什么？
王锡锌：
这么短的时间化解这么大的问题是比较困难的，但是我认为最主要的第一个是让法能够更多地体现民意，如果民众支持应该是很重要的。第二个在执法上一定要考虑效果。第三个我认为也是最重要的，我们要将各种资源都能够整合到这种执法的落实上，因为很多其实是有法，但是怎么落实才是巨大的问题。
主持人：
好，非常感谢王教授，今天我们的节目关注了行政执法的过程中，有方式之困、手段之困还有保障之困，这一系列的困惑和困境，使得行政执法的效果打了折扣，也使得相关的部门的形象也打了折扣，由此可见，要解决一系列的困境，首先应该在更高的层面上进行一个制度的设计。今天的节目就是这样。
最后节目还剩下一点时间，有一个提示，今年高校的毕业生将近700万，我们的节目为您搭建了一个公益平台，叫做就业有“位”来，希望为您找到一个人生的第一份工作。这个平台运行一段时间以来，得到了很多单位包括企业的大力的响应支持。最后想提醒的是，对于正在找工作的各位高校应届毕业生来说，希望你们能够经常关注这样的一个节目，也许通过我们的节目，你可能找到你人生中的第一份工作。好，这就是今天的节目，感谢您今天的收看，再见！
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