31省份给财政透明度打分特点：不冒尖、不掉尾

　　从官方到民间，“阳光财政”在中国已被喊了很多年，但谁能说得清楚，中国的财政状况到底有多透明？

　　为了回答这个问题，五年前，上海财经大学公共政策研究中心成立了“中国财政透明度”课题组，每年给各省的财政透明度打分。上海财经大学的共建单位之一，正是财政部。

　　在2008年《政府信息公开条例》实施之后，这是首个结合条例对中国财政信息公开状况进行系统性评估的学术项目，第一个五年的考察，已在2013年5月完成。

　　如果按照100分为满分，五年来，课题组给各省财政透明度打出的平均分，从2009年时的21.71分，已缓缓上升到了2013年的31.40分。

　　另一个进步的趋势是，五年来每年评估里的最高分和次高分都出现在2013年，分别是海南的77.70分和福建的68.46分。加上2009年首次评估时福建的62.66分，这是五年里对所有省份的评估中的三次及格分。

　　至于最低分，五年里甘肃、宁夏、贵州、青海和吉林轮番在31个省份的排名中垫底。

　　有反馈就是进步

　　有一项在总分值中占比4%的50分，来衡量“态度与责任心”。到2013年第五次评估时，终于实现了所有省份在这一项上的“脱零（分）”。

　　“中国财政透明度”课题的构想，起源于上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪教授和同事们长期以来的困惑。

　　“我的专业是财政理论和政策分析，政府的财政信息是研究必需的资料。但长期以来能够查询到的财政信息不仅数字笼统，而且发布滞后，学界无法及时、深入地分析财政问题。”蒋洪告诉南方周末记者。

　　2008年5月，《政府信息公开条例》实施，“财政预算公开”被纳入了政府主动公开信息范畴，并且，条例为公众建立了向政府申请“信息公开”的程序。在新制度的“启发”下，这个观察“阳光财政”的课题，得以启动。

　　“财政透明度”这个概念，1990年代开始被学者提及，并很快得到全球诸多国家的推崇。作为财政管理的一个方面，提高财政透明度被看做是促进效率、保障政府职责的一种做法。这个指标，也被视作宏观经济稳定、政府良治和财政公平的一个重要前提。

　　在国际上，给政府的财政透明度“打分”（即量化评价），并不是新鲜事。在这之前，国际货币基金组织、经济合作与发展组织、世界银行以及欧盟等，早已建立了财政公开透明的衡量指标，“国际预算合作组织”、日本“全国市民行政监察联络会议”等民间组织，也有对政府进行预算透明度的打分和排名体系。

　　在国际经验的参照下，结合中国的财政制度，围绕政府基金、社会保障基金和国有企业基金三个部分的收支和资产负债情况，课题组最终选定了113项财政信息，作为评估政府财政透明度的主要指标。

　　“如果公众通过网络、出版物等公开渠道，或向政府申请公开的程序，能够便利地获得这些财政信息，那透明度就是完好的，而透明度高低取决于信息获得的多少。”蒋洪说，考虑到中国“阳光财政”尚在起步，对政府财政信息公开的时效性要做充分宽容，课题组每年评估时申请的并不是当年最新出炉数据，而是前1-3年的年度数据。

　　按照课题组设计的评估方法，113项财政信息，如果能获取一个，就得到10分，总计1130分。

　　此外，课题组还加上了满分为50分的“态度与责任心评分”，以政府部门是否给予财政信息公开申请者反馈为评价标准。

　　当初，为是否设立这一项，老师们还起了一番争执。有人提出，评估财政透明度就以实质信息公开程度为依据足矣，也有人说，中国的“阳光财政”还处于起步阶段，就算不给你提供所申请的信息，但能依照程序给予反馈，就已是进步，应该在此划分出层次差异。

　　最终课题组决定，给出一个在总分值中占比4%的50分，来衡量“态度与责任心”。五年之后回头来看，他们认为当初设计这个分值自有其价值现实表明，到2013年第五次评估时，终于实现了所有省份“态度与责任心”的“脱零（分）”。

　　在确定评估对象时，课题组也有过纠结。最终，他们选择了31个省级政府作为评估对象，并进行排名比较。

　　由于信息收集和沟通极为繁琐耗时，五年里这个项目有大约十位老师和两百位同学参与其中。不冒尖，也不掉尾

　　各省对自己所获分值，其实有一定“可控性”。正是因为这样，课题组得到了“不冒尖、不掉尾”的结果：绝大多数省份分差并不大，历年得分都稳定在20-30分之间。

　　对31个省份5年打分，课题组也试图去摸索省份分数和排名高低之间的内在规律。

　　在国际上，一个国家或地区的财政透明度，通常是与经济水平、法治水平等因素“正相关”。但课题组发现，这个规律在中国并不一样。五年里，排前列的不乏中西部经济发展水平相对落后的省份，而有些东部发达省份反而排名靠后。

　　有趣的是，一个最明显的发现，是各省“不冒尖、不掉尾”。

　　2009年的打分中，福建得到了62.66的高分，是第二名内蒙古分数的近两倍。次年，福建虽然还是第一，但缩回到了50.41分，比第二名山东还是多了二十来分。等到第三年，福建的分值一下缩到21.95分，在排名中位于中游。第四年，福建仍以21.10分处在中游。直到2013年，福建才又重回及格线上，得到了68.46分，但也只是屈居第二。

　　“非常有意思，同样的113项财政信息指标申请要求，福建第一年明明已经公开的那些，第二年、第三年又缩回去不公开了。”2013年的课题报告主编温娇秀说。

　　这也不是福建的独特表现，湖北、内蒙古等省份都有过排名领先后，次年大幅下滑的变动。

　　至于末位，五年更无“重样”，分属在甘肃、宁夏、贵州、青海和吉林五个省份，得分均在14-16分之间。

　　排名靠后的省份也有压力。一些落后省份突然发力，次年排名暴涨的情况，时有发生。新疆2010年位列倒数第三，次年就一下蹿到了第一名。

　　因为前身是财政部直属高校，上海财大和财政系统渊源深厚，课题组的老师们也在与财政系统官员的往来中了解到，一些财政厅官员出入财政部时也会被领导谈到“你们在上海财大的排名里落后”。

　　课题组成员刘小兵教授不久前还接到一位排名靠后省份的财政厅官员打来的电话，希望通过“技术手段”，让排名往前挪一挪，并表示要到上海来“登门拜访”，被刘小兵婉拒了。

　　课题组的上述评价体系，从第一年起就在发函申请公开时，随信告知各省。事实上，他们所选择的财政信息指标中，各省通过网站和其他公开出版物主动公开的不多，且各省水平差不多。真正决定其分值起伏的，主要是各省对课题组信息公开申请给出的回复情况。

　　也就是说，各省对自己所获分值，其实有一定“可控性”。因此，课题组得到了这个“不冒尖、不掉尾”的结果。

　　与此相关的另一个表现是：除了偶露峥嵘的冒尖者，绝大多数省份分差并不大，历年得分都稳定在20-30分之间。对此，课题报告称，“这显然表明，中国省际之间透明度差异并不大。”

　　海南高分故事

　　“五年里，这样的事情仅此一例，绝对要大大表扬。”

　　从整体来看，省级财政透明度缓缓上升：历年各省年度平均分，已从21.71分缓缓上升到了31.40分。

　　值得一提的是，2013年的冒尖者海南，拿下了五年最高分：77.70分，这个成绩，甩出这年各省平均分40多分。

　　77.70分是什么水平？按照蒋洪的说法，如果拿这套体系给国外一些财政透明度较高的城市打分，应该都在80分以上。

　　往年的研究中，课题组是把113项财政信息写在一封申请函中寄往各省。但由于2010年国务院发文要求政府信息公开必须“一事一申请”，课题组于是从此拆分为113封申请函发出。

　　让2013年的课题报告主编温娇秀惊喜的是，海南省财政厅对113封申请函逐一给予了回复。其中一些涉及教育部门的财政信息指标，海南专门告知这些数据由教育厅掌握，不久后课题组竟然收到海南省教育厅的来函，提供了部分数据。事实上，课题组并没有直接向教育厅提出信息公开的申请。

　　“五年里，这样的事情仅此一例，绝对要大大表扬。”说这句话时，温娇秀脸上都掩不住激动。

　　课题组的老师们也讨论起这个新出现的独特案例背景，大家推测颇多。但基于前五年各省表现不稳定，甚至曾经发生过有的年份一枝独秀第二年又后退回去的案例，老师们认为，此事须未来几年进一步观察，才能有定论。

　　在第五年的评分排名发布之后，温娇秀接到海南财政厅的电话，向其索要详细的评分资料，说是“财政部要过来看一看”。至于“看一看”的结果是喜是忧，暂无反馈。

　　在进行省际比较的同时，课题组还从另一个维度去评估财政透明度，也得到另外一些有意思的规律。比如，指向越是细节的指标，越是敏感的指标，就越难获得公开，拒绝的理由时常是“保密”。

　　比如，涉及政府资产负债信息的指标，绝大部分省份，在历年的评估中都得了0分，这意味着没有公开任何相关财政信息。

　　被坚持的和被放弃的

　　“不能只聚焦在‘三公’经费上。只有政府的收支体系整体足够透明，这些数据才能产生实际价值。”

　　除了对各省级政府财政透明度的评估，五年里课题组还对各省行政收支及相关信息、部门预算以及中央与省级部门“三公”经费的透明度，采取类似的评估方式，进行了持续或短期的观察。

　　其中，省级部门行政收支及相关信息透明度的评估，已经进行了四年。由于政府部门数量庞大，课题组只是对各省的交通、环保、卫生、教育、地税、国税、财政、工商、人大、政协和政府机关等十一个部门进行抽样。

　　这项评估，虽然结果并不理想，但还是一直在进步。到底是哪些信息公开如此困难？课题报告显示，该项评估选取的指标，是行政部门收入来源和用途信息，比如工资发放、差旅费；单位基本信息，比如单位人数、行政各级别人数、办公条件、公车购置情况等。

　　报告里也汇总了历年来拒绝公开的理由：有的说是“国家秘密”，有的担心“对政府执政力及政策实施可能产生负面影响”，还有“管事的人生孩子去了无法提供资料”、“我厅办公室人手少任务重无法汇总反馈信息”、“不符合公文惯例”等等。

　　一个插曲是，2010年课题组安排学生通过暑期实践的方式，进行网络信息检索，并分赴各地政府机关去实地收集信息，结果不仅收获寥寥，而且在多个地方遇阻。

　　其中，在郑州考察的学生，因为手上持有十来个政府部门的地址和路标等信息，引起省政府门口武警的怀疑。学生们被送到派出所，直到学校出面交涉。

　　一位参与实践的学生，在《调查手记》里写道，“望着信息登记表，我为自己辜负了老师的信任感到自责……更加切身体会到蒋洪教授‘阳光财政，我等得头发也白了’的无奈……这事儿，光有自己一厢情愿的搜索耐心和毅力是不够的，还得看政府是否能够及时、全面地公布信息。”

　　除了行政收支透明度，课题组还对各省份30个省级部门的部门预算透明度做了持续三年的评估，观察到另一个有意思的现象：司法厅、财政厅、国土厅、发改委、经贸委（工信委）、工商局、国资委等相对强势的部门，预算透明度平均分相对较低，而教育厅、林业局、商务厅、卫生厅、科技厅、民政厅、文化厅、统计局等相对弱势的部门，预算透明度平均分更高。

　　五年结束后，蒋洪和团队决定，把这两个关乎政府部门本身财政透明度的评估，和省级财政透明度的评估一起，长期持续下去。

　　在温家宝提出“三公”经费公开后，课题组也对中央和各省级部门的“三公”经费进行过评估，但现在他们已经决定不把这个子课题作为长期项目。

　　这是因为，在评估中，他们注意到一些难以解释的情况。比如有的省份，职责上与出国相关的商务厅等部门全年没人出国，计生委倒出国考察了一番。也比如同样的部门，有的西部省份“三公”经费比北京、上海还高出一截……

　　“就算不考虑数据本身的真伪，也有可能公布出来的数据并不反映实际情况。比如可能有部门出国资金由外办统一安排，没纳入部门‘三公’经费范畴。”蒋洪说，“因此，不能只聚焦在‘三公’经费上，只有政府的收支体系整体足够透明，这些数据才能产生实际价值。”