投资体制三年改革冲刺

　　“如果谁也不相信，那改革就没法进行了。不相信地方，不相信企业，那就回到计划经济了”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵

　　“新一轮的投资体制改革力度前所未有。”近日，一位接近决策层的政策研究人士向《瞭望》新闻周刊分析说，尽管投资体制改革任务仍重，但今年以来高层对这个中国经济改革的重大领域显示出强大的改革决心。“包括今年在内的3年时间里，都是投资体制改革的冲刺阶段。”

　　据悉，新一届政府成立后取消和下放的165个行政审批事项中，涉及投资审批项目共25项，发展改革委的13项投资核准权被取消，12项投资核准权被下放。与此相比，过去在2007年、2010年和2012年三轮取消和下放的684个行政审批事项里，投资审批项目共计才取消7项，下放2项。

　　5月13日，李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上直言，“国务院部门管得过多过细了，既管不了也管不好。各级政府要按照各自的事权分级管理，尤其是涉及改善民生的具体事项，要尽可能实行就近管理，不能什么事都到北京来批。”按照《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工，确定2015年“发布新修订的政府核准投资项目目录，并基本完成投资体制改革。”

　　“投资体制改革是政府职能转变的重要突破口和方向标，改革的深入推进是对中央、地方和市场各自作用与定位认识的深化。”国家发展改革委经济体制与管理研究所所长聂高民在接受本刊记者采访时透露了改革原则，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权。

　　对于此次改革具体操作思路，国家发展改革委投资研究所投资体制政策研究室主任吴亚平向本刊记者介绍说，总的着眼点是“硬的更硬，软的更软”，要在加强对政府投资的硬约束和激发市场主体活力上双向发力。

　　“放权”地方政府突出信任

　　在新一轮取消和下放的行政审批事项中，涉及投资的全部来自发展改革委。接受本刊记者采访中，中国投资协会会长张汉亚认为，从深化投资体制改革的角度看，发展改革委在投资管理方面放权和分权是现实的需要。改革审批权限，界定其职责边界，可看作此次政府职能转变的风向标。

　　根据已公布的目录，今后地方在行政区域内进行的民用机场扩建，城市轨道交通建设，非跨境、跨省油气管网建设，区域内的铁路线路建设等项目，将不再需要核准，或由地方投资主管部门审批。

　　审批权限下放后，地方是否会盲目上项目，成为业界关心的重点。此前，有权力下放后又收回的先例。2010年钢铁、水泥、风电设备、多晶硅等部分行业出现产能严重过剩。发展改革委提高了一些传统过剩行业投资的核准权限。“5万千瓦以下风电项目”审批权原本归属地方政府审核，风电盲目无序发展后，国家能源局于2011年8月收紧了此项地方政府审核权。

　　聂高民对此表示，审批权限的取消和下放是趋势。既涉及到政府和市场的关系，也涉及到中央和地方的关系。相对来说，地方对市场的反应更灵敏，审批权限的下放至少是进步。张汉亚也说，“要相信地方政府。如果谁也不相信，那改革就没法进行了。不相信地方，不相信企业，那就回到计划经济了。”

　　“分权”政府部门注重合力

　　除了向地方放权外，向中央其他部门分权也是此次改革的又一要义。张汉亚说，过去因为各种原因，一些行业主管部门管不了和管不好的事都交给了发展改革委。包括环保、住房、卫生和医疗、粮食和物资等都是如此。“发展改革委对卫生和医疗就推了好几次，但都没推掉。因为管的事多，所以发展改革委也老挨骂。”

　　他说，“现在的情况和以前发生了变化。一些部委原来不愿意要的，现在觉得有必要加强了。由于这些事务还在发展改革委手里，这就使得相关部委有被架空的感觉。”聂高民也表示，由于发展改革委是投资主管部门，其他部门对项目只能给出意见，审批还得经手发展改革委，所以部委也多有微词。

　　“协调各部门利益，各部门形成合力，投资才能管好。”张汉亚说，现在的方向是，教育、卫生等领域交给行业主管部门，由部门与各省政府对接。教育的投资归教育部，环保的投资归环保部，卫生的投资归卫生计生委。发展改革委的主要职责还是划块，只管大的规划发展，并确定投资，相关部门拿着投资按照规划行事。

　　不过，“取消和下放审批事项，决不意味着政府对这些领域放任不管了。”采访中，发展改革委有关负责人表示，政府事前审批的“手”放松之后，解决重复建设、产能过剩和无序竞争问题，关键是要使事中事后监管的“手”硬起来。政府将采取更为有效的跟进和配套措施，积极创新管理方式，严格进行监管。特别是对一些明显违规项目，要采取断然措施，该叫停的坚决叫停，切实维护全国政令统一、市场统一和法制统一。

　　清除“伪核准制”放活社会投资

　　“核准制也是审批。”聂高民在接受本刊记者采访时介绍说，除国家安全考虑外，核准制的目的主要在于防止出现产能过剩、污染环境、资源浪费等情况。从结构调整的角度看也有助于推动新兴产业发展。“出发点和目的都是好的。但行政力量管控或是在市场准入上设置门槛，从抑制产能过剩角度观察，很多时候效果有限。”

　　“我国一些行业，就是在政府的严格管制下形成过剩产能。”他说，钢铁行业在产能达到五六亿吨的时候，政府就采取了管制措施，但钢铁的产能没有控制住，目前已经超过9亿吨。同样，上世纪90年代，为了治理棉花等产品的大起大落，政府采取了非常严厉的行政措施，都没有阻止产品供给的大幅波动。

　　“一定程度上，政府失灵的概率比市场失灵的概率还要大。”因此，在聂高民看来，除了公益性的项目需要政府在价格和运营上进行管制外，其他的竞争性行业都应该更多交给市场。“市场本身就具有调整过剩产能的功能。”

　　“家电行业是一个很好的例证。政府对家电行业管制较少，竞争最为激烈。正是在这样的竞争环境下，一些企业不断发展壮大，并开始向着跨国公司方向迈进。”吴亚平还以轻工行业为例指出，我国的轻工行业占全球的比重超过80%，但却很少听说轻工行业过剩。

　　在专家看来，投资体制改革推行已近十年，但十年前国民经济一收就紧就冷、一放就乱就热的恶性循环时至今日仍旧存在。当某些行业建设规模过大时，中央就抑制重复盲目建设，往往搞“一刀切”收紧对投资的审批，导致下一个时期的投资不足，陷入过冷；在经济波动或是出现就业压力时，宽松的审批又导致新一轮的投资快速增长，造成企业的投资与市场脱节。

　　与此相对应，则是地方政府直接介入企业投资管理。“以行政力量来促进企业做大做强，这是政府影响企业投资决策的良好愿望，结果却适得其反。”吴亚平认为，当前的光伏过剩，地方政府就是重要推手。“一些行业劣质企业难以退出和优质企业很难进入，也是一些地方政府直接插手的结果。”

　　因此，张汉亚最后建议，凡是在发展改革委办公厅进行项目登记的企业，给一个网络账号，对项目办理情况进行实时查询。具体到哪一层级，项目申报人都知道。在这个过程中，企业缺什么材料，需要补什么内容，什么内容需要修改和调整等，都可以在网络上直接告诉项目申报企业。这样既能减少企业申报项目的成本，也能加强对项目审批部门的监督。□