俄罗斯养老保障制度问题：养老基金赤字严重

　　来源：学习时报

　　促使俄罗斯对养老保障制度进行改革的最主要原因，与世界上其他发达国家一样主要源于人口危机。人口危机加重了每一个劳动者的养老负担，也使俄罗斯在养老保障方面的财政危机不断加剧。据俄国家统计局预测，2031年俄罗斯的人口危机将达到高峰，届时劳动年龄人口7650万人，老年人口4007万人，两者之间的比例将由 2010年的 2.8：1下降到1.9：1，老年抚养系数则由 36%提高到53%，升幅高达47.2%。日益临近的人口危机迫使俄罗斯不断优化养老保障机制。

　　俄养老保障制度改革的历程

　　近二十年来，俄罗斯对养老保障制度进行了一系列改革，通过逐步扩大养老保险覆盖范围、建立养老保险基金、提高养老保险统筹层次、健全基本养老金增长机制、鼓励非国有养老保险机构发展，实现了养老保障制度由国家统包向以保险为原则、以市场调节与国家调控相结合的新型养老保障制度的过渡。

　　20世纪90年代养老保障制度改革

　　俄罗斯独立伊始，于1990年和1991年通过了《国家养老金法案》和《退休养老基金法》，这些法律法规的颁布为俄罗斯养老保障制度改革的启动奠定了法律基础。

　　《退休养老基金法》确立了俄罗斯养老保障制度建立的基本方向，即俄罗斯应从由国家预算拨款的养老保障制度逐步过渡到与市场经济原则相适应，由国家、企业和个人共同负担的养老保障制度。其核心思想为：养老保险与国家预算脱钩，建立国家预算外养老基金；提高养老金最低标准；养老金由国家、企业和个人三方共同负担；改革养老金发放方法，将养老金划分为两个部分：一部分按平均收入或最低生活保障线的一定比例发放，所有人员一视同仁，另一部分与领取者的工龄和收入水平挂钩，区别对待。

　　2002年养老保障制度改革

　　2002年，依据“2010年前国家发展战略”，俄罗斯将养老保障制度改革的目标确定为：提高退休金的实际数额，建立有效机制保障养老金不受各种因素损害；促进养老体系财务平衡；打破平均主义，强化不同保险缴费之间的差异；强化养老金与当前工资水平及养老保险费率之间的联系；增强养老保险缴费意愿；预防俄罗斯人口老化带来的养老保障危机。

　　根据这一目标，俄罗斯将养老金分割为三个组成部分，即基本养老金、养老保险金和养老储蓄金。基本养老金是由政府统一发放给低收入退休人员，使其免于贫困的基本生活保障金，与工龄及退休前的工资收入无关。基本养老金由联邦预算承担。养老保险金来源于企业的养老保险缴费，养老保险缴费存入每位职工在国家预算外养老基金的个人账户。职工退休后领取的养老金总额取决于个人账户上资金的多少。养老储蓄金同样来源于企业的养老保险缴费，但养老储蓄金可以进行投资，以扩大基金收益，实现保值增值。

　　金融危机后的养老保障制度改革

　　为进一步促进保险事业的发展，2010年俄罗斯采取了一系列促进养老保障制度完善的措施：取消统一社会税，重新开征社会保障费；提高养老保险费率，减少养老保险赤字；将基本养老金并入养老保险金，并与工作年限挂钩；取消不同类型投保人之间不公平的差别保险费率；取消累退税率，确定最高收费限额；给未达到地区最低生活保障水平的贫困老龄人口提供额外的物质补助；重新核算养老金，弥补2002年前退休、特别是1991年前苏联时期退休人员因市场经济改革遭受的损失；提高养老金发放标准。

　　通过上述改革，2010年，俄罗斯养老金发放水平得以大幅度提高，比2007年提高了2.4倍，平均养老金与平均工资之间的比率关系则由2007年的22.9%提高到2010年的35.4%，提高了54.6%。

　　俄养老保障制度存在的问题

　　俄罗斯养老保障制度的一系列改革完善了养老保障体系，改善了老年人口福利待遇，使俄罗斯老年人口的生活水平有了较大幅度提高。但同时，在俄罗斯养老保障制度中，也还有不少问题依然存在，例如财政负担沉重，支出可持续化难以保障；养老保障支出效益低下；人口老龄化危机依旧等。

　　联邦财政负担沉重

　　重新核算养老金、提高养老金支付水平、提供额外物质补助、弥补养老基金赤字，使20072010年俄罗斯联邦政府用于养老保障的财政支出大幅度上升，占 GDP的比重由1.5%上升到5.2%，提高了近2倍。

　　2011年，俄罗斯养老保险费率由20%提高到 26%，保险费率的提高增强了养老基金的财务独立自主性，使联邦政府用于养老保障的财政支出出现了一定幅度的下降，占 GDP的比重下降到 4.3%。虽然如此，联邦预算依然是俄罗斯养老保险支出中最重要的资金来源，约占到整个养老保险支出的一半，比2007年提高了近1倍。这一规模已远高于世界上绝大多数国家，是发达国家平均水平的2.3倍，是新兴市场经济国家平均水平的2.1倍。

　　养老保障支出效益低下

　　俄罗斯的养老保险费率水平和国家预算补贴规模在世界各国中居于前列，但俄罗斯养老金的替代率在世界各国中却居于中下游水平。2010年，俄罗斯平均养老金与平均工资之间的比率第一次创纪录地达到 35%，但这一替代率仍远远低于发达国家强制养老金的替代率，仅为发达国家和新兴市场经济国家平均水平的三分之二，经济合作与发展组织国家平均水平的60%。

　　同时，俄罗斯养老金的支出负担却高出绝大多数国家。从养老金支出占GDP的比重来看，2010年为8.2%，如果再加上货币化养老补贴，则俄罗斯各项养老保障支出占GDP的比重接近9%。同期，经济合作与发展组织国家养老保障支出占GDP的比重为8.3%，发达国家养老保障支出平均占8.4%，新兴市场经济国家养老保障支出平均占6.0%，这些国家的养老保障支出水平均低于俄罗斯。

　　衡量养老金支出负担的另一个指标是养老保险费率。2010年，经济合作与发展组织国家的养老保险平均费率为21%，发达国家和新兴市场经济国家的养老保险平均费率与此相近，分别为20.2%和22.1%。2010年前，俄罗斯养老保险费率不算太高，仅为20%，但2011年后则提高到26%。居于高位的养老保险费率与居于末位的养老金替代率表明，俄罗斯养老保障支出的效率明显低于世界上绝大多数国家，亟待提高。

　　人口老龄化危机加剧养老金支出负担

　　据俄罗斯国家统计局测算，如果希望将目前的养老金替代率保持下去，20102050年间，俄罗斯应每年提高养老保险费率 1个百分点，但提高费率不仅会增加税收负担，还会严重降低俄罗斯经济的投资吸引力；或是增加联邦预算拨款，使联邦预算养老保障拨款占GDP的比重每5年提高1个百分点，即在40年间将养老保障拨款占 GDP的比重提高 8个百分点，达到13%，这是不可想象也是完全超出经济许可范围的。

　　养老基金赤字严重

　　为降低税负，2005年俄罗斯将养老基金费率由 28%下降到 20%，免征额由年收入10万卢布提高到28万卢布。税率的大幅度下降以及免征额的大幅度提高，使俄罗斯养老基金收入锐减，养老基金出现赤字。2010年俄罗斯养老基金赤字达到1.3万亿卢布，约为当年GDP的2.9%。

　　2011年养老保险费率提高到26%，俄罗斯养老基金赤字开始下降，降至GDP的1.8%。在今后若干年间俄罗斯养老基金的赤字规模还将继续下降，但却不会消失。到2050年，俄罗斯养老基金的赤字规模预计仍将超过GDP的1.2%。

　　俄养老保障制度改革的发展趋势

　　通过上述分析可发现，俄罗斯多年来实施的养老保障制度改革，既未能解决人口老龄化带来的养老保障危机，也未能有效提高养老保障的实际支出效益。在核心问题未得到根本解决的情况下，大幅提高养老金支出水平的举措使俄联邦预算负担不断加重，养老基金脆弱性不断加剧。

　　为此，俄罗斯将养老保障制度改革的未来框架确定为：提高养老保障支出效益，重新分列基本养老金和养老保险金，制定不同的征管规则和指数化增长系数。改善劳动年龄人口与退休待养者之间的数量关系，适当提高退休年龄，延长养老金领取工作年限，减少养老金领取者的数量，减轻联邦预算财政负担。以制度抑制养老基金赤字的扩大，根据养老保险的类型、层次及目标对其进行分类，使每一类养老金得到充足的资金来源。加大国家支持力度，鼓励协同缴费系统发展，建立准自愿养老保险体系，满足中产阶级养老保障需求。