1945年8月15日,日本战败投降,以麦克阿瑟将军为首的美军进驻日本。当时的社会调查表明,对美军占领的恐怖和担心中,担忧妇女遭暴行凌辱的比例遥遥领先,被列在第一位。针对这种恐慌,日本内阁紧急讨论对策,结论是参照日本在战争中建立的慰安妇制度,为进驻美军提供“慰安”设施和性服务,来减少美军对日本平民女性的侵扰。
当时的日本,失业率极高,且“男性优先就业”,很多在战争中失去丈夫的日本女性处于饿死的边缘,所以,看到这样的广告,应募者自然众多。根据统计,这些女性中,应募时默认可以从事性服务的不到20%,但在政府和卖春业老板的软硬兼施下,大多难逃沦为慰安妇的命运。
这样,以日本政府为主导,为美军服务的全国性“慰安”系统,在日本开始建立起来。第一个这样的慰安所率先在东京郊外的小町园开业。此后,“悟空林”、“见情”、“波满川”、“乙女”等慰安所相继开业,最盛时,在日本从事“慰安”的RAA女性达到7万人。
日本内务省给这些女性起的名称是“特别挺身队员”,根据记载,当时免费为她们“开展服务”提供的标准配给用品有床、被、枕头、睡衣、长裙、洗漱用具、食物、卫生纸,以及原日本军内使用的,被称作“冲锋一号”的避孕套。事实上,这些女性的命运十分悲惨。最早开设的小町园慰安所,原本是在9月2日开业,但是,8月28日,一批美国兵就冲进这里,痛打了服务员,强奸了在那里的全部慰安妇。
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