公务员“下海”之弊：易成为贪官洗钱“暗道”

　　公务员“下海”之弊

　　在当前加强法治政府建设的背景下，以优惠政策鼓励公务员“下海”，不但有损公平竞争原则，也容易成为贪官洗钱的“暗道”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李松

　　7月9日，安徽省人社厅出台《关于服务民营经济发展的若干意见》，其中第7条“允许公务员提前退休或辞职创业”和第8条“允许事业单位工作人员离岗创业”，引发有关“公务员带编下海”的质疑。

　　从安徽省出台这项政策的初衷来看，是为了“支持和服务民营经济快速健康发展”，但公众普遍担心会出现权力寻租，引发新一轮公务员“下海潮”。

　　随后，安徽省人力资源和社会保障厅相关负责人出面澄清，称允许离岗“下海”的为事业单位工作人员，针对公务员的政策是“允许提前退休或辞职创业”，未突破公务员法规定。然而，公众最主要的质疑，并不仅仅是这项政策是不是合乎相关规定，而是其法治性和公平性。

　　以优惠政策鼓励公务员“下海”，并非新鲜事。早在2008年，河南省商丘市出台《关于扩大对外开放促进全民创业的若干规定》，政府出资数万元至数十万元，鼓励公务员辞职经商，也引发了公众热议。

　　北京师范大学政府管理学院副教授沈友军对《瞭望》新闻周刊记者说，公务员“下海”，表面看是回归了普通公民身份，但在一定时期内，其原所掌握的公共资源还会发挥作用，从而损害市场的公平竞争原则。

　　“鼓励公务员‘下海’办企业、搞实体，还应十分慎重。”沈友军认为，在当前加强法治政府建设的背景下，以优惠政策鼓励公务员“下海”，不但有损公平竞争原则，也容易成为贪官洗钱的“暗道”。

　　公务员穿救生衣“下海”

　　“下海”一词，起源于中国改革开放当初，主要指政府机关人员、企事业单位工作人员等，放弃在传统体制内的职位去创业经商、谋求新发展。

　　改革开放以来，中国曾出现过两次较大的“下海潮”，一次是在20世纪80年代改革开放不久，另一次是在邓小平南方讲话之后的90年代。其中以停薪留职、一次性买断工龄，或给一笔创业基金让其脱离国家公职人员等为主要形式。尽管称呼各异，但本质上都是“带薪下海”。

　　当初，在市场机制尚未健全、竞争规则需要更多人才去“试水”的情况下，这两次“下海潮”，对突破当时僵化的体制起到了积极的作用。

　　但值得注意的是，这种留着“铁饭碗”，以优惠政策鼓励公务员“下海”的做法，作为计划经济时代向市场经济时代转型时期的特定产物，随着中国市场经济的成熟，已完成了历史使命，并退出了历史舞台。

　　然而，在安徽之前，近年来昆明、吉林等多地也都出台过类似政策——

　　2008年9月底，昆明市人事局出台政策明确规定，对辞职创业的国家机关公务员和事业单位工作人员，除一次性发给相当于本人5年基本工资的辞职金外，工龄20年以上的，发给一次性奖励金20万元；2012年，吉林省发布《关于进一步促进小型微型企业发展的意见》提出，其中也提到鼓励公务员从事创业活动，并为其保留2年职务。

　　而事实上，不论前两次大规模的公务员“下海潮”，还是近年一些地方优惠政策鼓励公务员“下海”，除极少数人创业成功外，多数人却折戟沉沙市场，重新回到了原来的工作岗位，有的改行从事了其他职业。

　　中国政法大学公共决策研究中心副主任王振宇认为，中国之前也已经有过至少两次公务员“下海潮”。历史证明，所谓的公务员创业，在相当程度上就是利用原单位的公权力、利用原单位中积累的人脉来赚钱。

　　“这种鼓励政策在特殊时期，可在短期内产生刺激性作用，但作为一种常态并不合时宜。”沈友军说，在市场经济和公平观念已深入人心的当下，再出台优惠政策鼓励公务员“下海”，有“制度倒退”之嫌。

　　易成为贪官洗钱“暗道”

　　多位受访专家认为，以优惠政策为公务员参与市场竞争“托底”，不但违背公平竞争原则，破坏机会平等的法则，而且也易成为贪官洗钱“暗道”。

　　“当前，我国经济增速放缓，有些地方急于促进经济增长的心情能够理解。但用优惠政策鼓励公务员‘下海’，服务经济发展，这种做法值得商榷。”汕头大学法学院公共管理系副教授鄢圣华接受本刊记者采访时说。

　　“按以往一些地方出台的规定，公务员‘下海’还可拿到数量不等的补偿金。”鄢圣华认为，“公务员工资，来自财政，源于纳税人。如果是下海创业‘为自己打工’还要给予补偿，显然会损及市场竞争的公平环境。”

　　“鼓励公务员‘下海’这种做法，会带来很多负面效应。”鄢圣华说，“比如会出现有些公务员以‘创业’为理由，提前退休，达到‘吃空饷’之目的。同时，‘下海’公务员留下的空缺职位，还会成为权力寻租的新空间。”

　　“鼓励公务员‘下海’容易被贪腐者钻空子。”在沈友军看来，公务员“下海”，容易凭借对政策的熟知和对人脉的掌控优势，利用职权或职务和地位形成的方便条件与民争利，而且该政策还可为一些贪官洗钱提供新的捷径。

　　沈友军举例解释，比如有些贪官在位时拼命捞钱，捞够了趁还没东窗事发，借口辞职创业，通过办企业、开公司，以“下海”经商的名义，最后把黑钱洗白，把自己非法所得转变为“合法财产”。

　　按《公务员法》第102条规定，公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。

　　同时，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》中也明确禁止党员领导干部私自从事营利性活动，尤其强调“不准个人或者借他人名义经商、办企业”。

　　折射公务员出口不畅

　　多位受访专家认为，近年来有些地方以优惠政策鼓励公务员“下海”，尽管多数是为“服务民营经济发展”，但深层次问题，是为日益膨胀的公务员队伍“消肿”，这也折射公务员退出机制不畅的严峻现实。

　　不可否认，公务员队伍一直以工作稳定、福利待遇好备受人们追捧，报考公务员的人数年年递增。但也要看到，由于公务员退出机制并不完善，以致不少地方出现机构膨胀、效率低下、人浮于事的局面。

　　“如果公务员入口把关不严，出口又不畅，有些地方鼓励公务员‘下海’，本质上‘醉翁之意不在酒’，而是想以此打通公务员出口。”沈友军说。

　　2011年初，在公务员法实施5周年之际，国家公务员局曾公布过一组数据，全国有600多万公务员，5年来辞退了4778名。在近年来问责制度越来越完善的社会语境中，辞退、开除的公务员比例极小，说明对公务员还缺乏严格的惩戒和退出机制。

　　在多位受访专家看来，有些地方鼓励公务员“下海”，显然与政府自身角色定位不相符。因为政府应当是公共服务者，而不是市场的参与者。而这种“腾笼换鸟”的措施，并不可能从根本上解决公务员出口不畅的严峻现实。

　　明晰公务员的角色定位

　　多位受访专家认为，在市场经济条件下，有些地方鼓励公务员“下海”，根源在于混淆了公务员的角色定位。

　　“提供创业服务、改善创业投资环境，这才是政府最应做好的事情。”鄢圣华说。“对于扶持民营企业发展，各级政府应多一些法治意识、服务精神，努力改善和强化服务职能，多为企业提供公平公正的竞争环境。”

　　“公务员和商人，二者角色应完全分开。如果官商融为一体，就会完全打乱公务员这份工作本身所具有的内在逻辑。”鄢圣华说。

　　“即使公务员主动辞职‘下海’，也要明确划分开‘权’、‘利’的关系。”鄢圣华说，首先要推行“回避制”。辞职后的公务员不能在自己的直系亲属担任重要公职的地方经商，从源头上堵死“官商勾结”。其次要明确“下海”的年限。有些职位的公务员即便辞职，一段时间内也不能经商，以此规避权力“期权化”。再次要实行“公开制”。将“下海”公务员的姓名、职务、年龄等信息公开，形成政府主导、公众参与的“阳光监督”。

　　“公务员职业之所以被称为‘铁饭碗’，原因在于‘只进不出’。因此，公务员制度的改革还须继续深化。除了严把入口关之外，还须建立科学的退出机制。”

　　“《公务员法》规定了辞职、辞退、开除、退休等公务员退出机制。”在沈友军看来，除退休之外，其他退出方式几乎形同虚设。“因此，在正常退出机制无法发挥作用之前，任何优惠政策鼓励公务员‘下海’，都容易被解读为公务员的福利和特权。”

　　“人浮于事、机构臃肿等现象，在一些地方机关中确实比较严重。但这种难题的解决，不能靠优惠政策鼓励公务员‘下海’，而应该削减公务员的特权，降低公务员的显性和隐性的福利待遇，包括灰色收入，从而降低公务员职业的吸引力。同时加强对公务员的监督，严厉惩戒行为不端甚至触犯法律的公务员，建立一种完善的公务员正常退出机制。”沈友军说。

　　为此，沈友军建议，应推行公务员聘任制，实行合同管理。这是畅通公务员退出机制的最根本的解决方案；建立健全全覆盖的社会基本保障体系。人员退出必然涉及到人员的生存保障问题，只有把养老、医疗、失业等基本保障解决好，才能激活人员的顺畅流动。

　　“与此同时，还要强化对公务员的考核，并提高考核的可操作性。要在创新和完善公务员管理体制上下功夫，形成‘人尽其才，优胜劣汰’的良好局面。”沈友军说，“公务员退出机制在很大程度上，建立在严格的考核制度、有力的监督制度，以及强大及时的执行力基础上。”

　　“公务员正常退出机制的完善，必须以公众充分的知情权作为保障。唯有在公众强大的监督力量下，才会有执行力的有效提升。”沈友军最后说。□