来源：北京青年报
审计署启动改革开放以来范围最大的“审计风暴”_
2010年以来，规模庞大而面目模糊的地方债务已经成为很多中国人的心病。政府部门自信风险可控，市场人士却认为隐患重重，随时可能引爆。审计署日前宣布，将于8月起对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。然而，就在今年这次改革开放以来范围最大的“审计风暴”曝光之后，广州市财政局上周对外公布了2013年的“债务明细”。这份债务明细表明，GDP在全国城市排名第三的广州市，已经被庞大的债务余额逼向风险警戒线。
地方政府为何要举债？
以广州为例，广州市财政局局长袁锦霞在《关于2013年市本级政府负有偿还责任债务举借和偿还计划（草案）的报告》中称，广州市2013年新增的382.75亿元债务计划，将主要用于市政基础设施建设、轨道交通建设、土地储备开发及保障性住房建设等。
地方政府有稳定的税收等来源，为何还要举债？这就不得不提到1994年以来我国实行的中央地方分税制，即中央政府通过国税局收税，用于中央政府职能支出；地方政府通过地税局收税，一部分上交中央政府，另一部分用于地方建设。
这一制度使得中央的财政实力得以加强，可以促进发达地区财政收入向欠发达地区转移，推动区域平衡发展。另一方面，却收缩了地方上的财权。随着我国城镇化的推进，地方规模不断扩大、人口数量增加，地方急需加强基础性设施建设、交通设施建设等，每一项都需要巨额资金。与此同时，地方税收，捉襟见肘。在中国现行的28个税种中，划归地方的税种有18个，基本都是税源零星、征管难度高的小税种。“缺钱花”的政府，只有向外界举债来推进地方经济发展。
出面借钱的并非都是“××市人民政府”
作为2010年亚运会的承办城市，广州为了赶在亚运会举办之前对城市面貌进行大规模的改善工程。广州在2008年将交通、水务、地铁、燃气、垃圾处理、城建、亚运城七大板块的业务划分至相应的七大集团手中。成立了交投集团、水投集团、地铁集团、城投集团、发展集团、广日集团等融资平台。较为普遍的看法是，通过七大融资平台进行的大规模投融资，导致此后广州市承受了较大的财政收支压力。
所谓地方债，通俗讲就是地方政府负有偿还责任或在特定情况下需要偿还的债务，并不限于地方政府发行的债券或本身借入的债务。
目前，市场对地方债的规模有许多不同版本，口径也不尽相同，但唯有审计署的数据是全面摸底排查的结果，其他版本多出自于不同方法的测算或评估。2012年11月至2013年2月，审计署对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计。这次的审计结果显示，从债务举借主体看，2012年底债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构举借的分别占45.67%、25.37%，仍是主要的举借主体。融资平台公司和其他单位债务余额增长较大，分别比2010年增加3227.34亿元和1295.72亿元，增长比率分别为22.50%和32.42%。
从地方债的定义不难看出，很多情况下，出面借钱的并非都是“××市人民政府”这样的政府部门和机构，也有很多其他名头的单位，比如带着“城投”字样的融资平台公司、当地的高速、水电、燃气等公用企业，还有公立医院和学校等。
那么多的资金是怎么借到的
以广州水投集团为例，当时广州将市自来水公司、市市政污水处理总厂(市污水公司)、市自来水工程公司成建制划转为水投集团下属企业，原市建投公司名下涉水项目的资产债务移交给水投集团。成立之初，水投集团涉水项目投入将达到164.8亿元，其中市财政投入72亿元，银行贷款和国债92.8亿元。
所谓地方政府投融资平台，是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司等企业（事）业法人机构，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源。
2012年审计署对36个地方政府的审计包括广州市，但并未披露广州市具体的负债率。然而，袁锦霞在报告中称，预计到2013年末，广州市本级政府负有偿还责任债务余额将扩至1340.48亿元。而根据2013年广州市本级财政预算草案，当年广州市本级综合财力为1346.93亿元。在执行完2013年度的债务举借和归还计划后，广州市政府的债务率将达99.52%，偿债率达19.37%。这意味着，GDP在全国城市排名第三的广州市，已经被庞大的债务余额逼向风险警戒线。2011年，广州颁布规定，财政债务率（政府负有偿还责任债务余额/综合财力）须控制在100%以下，政府偿债率（政府负有偿还责任债务当年还本付息额/综合财力）须控制在20%以下。事实上，100%债务率和20%的偿债率也是国际公认的政府性债务风险指标。
大笔举债 地方政府拿什么还？
袁锦霞表示，按照目前利率水平及贷款合同规定，2013年广州须归还本息260.90亿元，资金来源有三种渠道：财政资金182.47亿元，企业自筹1.92亿元，借新还旧76.51亿元。
地方政府拿什么钱来还债？事实上，对于地方政府来说，土地收入是财政资金的主要支柱。现在土地收入已经下降，又增加了政府的偿债难度。
审计署“抽查”发现，2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占这些地方政府负有偿还责任债务余额的54.64%，比2010年增长1183.97亿元，占比提高3.61个百分点。换言之，不少地方都以土地出让收入来偿债。
但是，这些地区2012年土地出让收入却比2010年减少135.08亿元，降低2.83%，扣除成本性支出和按国家规定提取的各项收入后的可支配土地出让收入减少179.56亿元，降低8.82%。这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。
你投资的理财产品可能拿去还债了
在广州市2013年度需要偿还的本息中，有76.51亿元的资金来源为“借新还旧”。这意味着广州市2013年新增的382.75亿元债务中，事实上约有五分之一将用于偿还旧债。
地方债投入的项目一般都周期长，投入大，回款慢，仅靠项目自身很难保证按期还本付息。这时候，借新债还旧债就成了很多政府的选择。目前，银行仍是地方债的最大“债主”，对36个地方政府债务的摸底情况显示，2012年底债务余额中，银行贷款占78.07%，仍是债务资金的主要来源。到2012年底，36个地方政府的债务余额是38475.81亿元。也就是说，这36个地方政府一共欠各银行的贷款高达30038亿元。不过，随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，信政合作、个人借款等形式的地方债比重正在悄然上升。
根据审计署对36个政府债务的抽查审计，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品等方式变相举债融资的现象较为突出。审计抽查发现，2011年至2012年，有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.10亿元。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%，蕴含新的风险隐患。
地方政府为何缺钱花
1994年以来我国实行中央地方分税制中央政府通过国税局收税，用于中央政府职能支出地方政府通过地税局收税，一部分上缴中央政府，另一部分用于地方建设由于地方财权被收缩，各地又急需大额资金进行基础设施建设，导致缺钱花
追问
中国地方债糊涂在哪儿？
中国的地方债究竟是10万亿还是20万亿，债务率高达219.57%的究竟是哪个地方政府，这些问题都有待审计署的大规模摸底给出答案。据悉，8月启动的这次全方位的审计风暴大约会在10月份有最终结果。
中国地方债究竟有多少？
由于我国地方政府性债务规模并无常规监测数据，地方政府性债务一直是笔“糊涂账”，目前地方债务规模的官方数据只有审计署前两次审计的结果。不过对于地方债务的规模，市场一直都有各种观点和说法。
比如，2011年国家审计署公布，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额为10.7万亿元后，穆迪就发布报告称，中国地方政府贷款规模数据可能少报了3.5万亿元，不良贷款规模也大于预期。国家审计署副审计长董大胜今年两会期间表示，估计目前各级政府总债务规模在15万亿-18万亿元；财政部原部长项怀诚则透露，地方政府负债估计超过20万亿元。
各个研究机构的预测和估算，结果也各不相同。根据华泰证券预测，地方债规模2011年为13.2万亿元，2012年达到15.3万亿元，2013年预计在16.3万亿元。平安证券则估算地方债总规模达到了14.5万亿-15.5万亿元，地方政府债务占GDP的比重达到了28%-30%。
地方政府有没有能力还账？
著名经济学家余永定日前称：“我认为最危险的，最值得我们关注的是地方政府债，到底是多少首先我们不知道，这是很糟糕的事情，这些人得了病没有我们不知道，各项指标是多少，我们也不知道，特别希望统计部门对这个事情加以高度关注，给我们提供数字，有各种各样的说法。我之所以害怕，是根据我自己的经验，我的感觉，我们跟地方政府打了这么多年交道，地方政府有没有还债的意愿，有没有还债的能力，我表示怀疑。”
央行货币政策委员会委员周其仁则认为，不能排除地方债务对整个宏观经济产生更大的系统性影响的可能。地方债务近几年快速增长，主要债务来源是商业银行贷款给政府快速发展经济，而抵押物多为土地。然而供地规模直接影响到财政政策，而财政政策与金融贷款又息息相关。从这个角度看，供地量决定了货币量，而且成为推高通货膨胀的主要因素。如果未来地方政府不进行土地金融财政的改革，那么地方债务问题将一直存在，对于中国经济健康发展将是很大的威胁。
哪座城市的债务率高达219.57%？
审计署对36个地方政府本级政府性债务的审计结果显示，一些省会城市本级的债务风险凸显。包括广州在内的36个地方政府本级中，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。有13个省会城市本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%，最高的达60.15%；如加上政府负有担保责任的债务，偿债率最高的达67.69%。显然，广州并不是地方债问题最严重的城市。
附：2012审计的36个地方政府名单
天津市本级、天津市南开区，河北省本级、石家庄市本级，辽宁省本级、沈阳市本级，吉林省本级、长春市本级，黑龙江省本级、哈尔滨市本级，上海市本级、上海市虹口区，江苏省本级、南京市本级，安徽省本级、合肥市本级，福建省本级、福州市本级，山东省本级、济南市本级，湖北省本级、武汉市本级，湖南省本级、长沙市本级，广东省本级、广州市本级，重庆市本级、重庆市合川区，四川省本级、成都市本级，云南省本级、昆明市本级，陕西省本级、西安市本级，甘肃省本级、兰州市本级。
观察
中国会不会有“底特律式”破产
7月18日，素有“汽车城”美誉的美国底特律市因负债超过180亿美元，正式申请破产保护，成为美国历史上规模最大的城市破产案主角。这一消息使底特律成为舆论的焦点，也为中国敲响了警钟。中国那些债务率高的城市会不会也像底特律一样步入破产困境呢？对此问题，无论是专家还是政府部门人士都肯定地回答：“不可能”。
国家发改委宏观经济研究院副院长王一鸣日前在国新办吹风会上表示，随着财政收入和土地收益增长明显放缓，加之地方融资平台进入偿债高峰期，地方政府性债务风险有可能增大，但不会出现内地城市政府破产。因为中国的地方债最终都形成了实物资产，而不像欧债危机那般都用以新债还旧债，若中国要解决地方债问题，可以用地方的政府性资产与之进行置换。
国家发改委经济研究所副所长宋立也表示，底特律城市发展已经进入下行阶段，而中国的城市都处于上升期，在工业化和城市化中，地方政府交通运输、保障性住房等投资建设都是可以使几代人受益的项目，不能以一届地方政府的财政状况去衡量。
宋立强调：“地方政府有大量的政府性资产和地方国企，不存在经常性问题，目前的偿债压力主要来自于期限错配，这只是财务问题而已。”
此外，清华大学会计研究所教授郝振平指出，由于美国的政治制度，才会出现地方城市政府财政方面资不抵债后，中央政府不予援助，而任其破产的问题。这种情况在我国应该不会出现。鉴于目前我国财政整体财力还是处于增长区间，而且财政收入总额巨大。即使地方政府资不抵债，甚至出现运转困难的问题，中央政府也绝不会袖手旁观，而肯定会通过财政转移支付等兜底方式救援相关地方政府的。本版文/ 本报记者 程婕
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