广东药交所蹒跚起步

　　【编者按】

　　2013年5月底，广东省药品交易新规公开征求意见，却遭遇多家医药行业协会和众多行业人士的炮轰。

　　原本有消息称广东方面将适当调整，7月正式试运行，不料因探索落地不顺，新规并没有如期施行。广东新规最大亮点就是创建第三方药品电子交易平台（“药交所”），实现竞价、交易、支付、融资、监管全程在线。

　　2013年1月，广东就曾传出消息，称将摒弃目前各方都有意见的集中招标采购方式，花大气力调研、攻关，寻找新出路。

　　他们或许不曾料到，这一呕心沥血研发出来的，旨在减少政府干预、加强市场作用的新出路仍然招致各方抨击。行业组织批评它“政府主导”色彩太重，甚至阻碍了市场竞争。

　　最近一年来被炮轰的不止于广东新规，之前湖北、安徽等地的新尝试都曾深陷争论。各地方政府或许各有考虑，从喧嚣中也能看到药品企业的利益诉求。

　　目前的集中招标采购令各方不满，究竟怎样的招标方式才能调和众口？彻底取消就能令各方称心如意吗？现实的做法又将如何？利益博弈的实质是什么？未来又将如何发展？

　　广东药交所蹒跚起步

　　药品集中招标采购十多年来一步步被异化，将错就错走到今天，钱花了，事情却没办好

　　《瞭望东方周刊》记者刘武 | 广州、北京报道

　　2013年6月21日正式挂牌成立的广东药交所，因交易规则存在较多争议未正式定稿，未能在7月1日如期试运行。

　　广东是最早启动医药阳光采购平台的省份，作为改革先锋一直备受称道。而这次对药品招标采购制度的改革，却广受质疑。

　　现行药品招标采购制度并没有完全达到设立之初的预期，甚至被指责已经异化成一项“腐败工程”，各方都有较大意见，但一时也难以改换。

　　药交所能否理顺复杂的利益关系？

　　国务院医改专家咨询委员会委员李宪法对本刊记者表示：“做好做细药交所这件事，需要一批人去拼命，包括官员、学者和行业人士。”

　　广东药招金蝉脱壳？

　　“广东是最先开展药品集中招标采购的省份之一，现在又金蝉脱壳了。”李宪法对《瞭望东方周刊》表示。

　　李宪法认为自己“所言有据”。2013年5月17日，广东医药采购平台公开发布药品交易新规的征求意见稿，其中已找不到“招标”字样，取而代之的是“交易”，同时负责解释的机构也指定为“广东省药品交易工作领导小组办公室（筹）”。

　　新规征求意见稿发布后，被多家行业组织称为“唯低价是取”，要求作“根本性修改”。此外，一些医疗卫生领域的全国人大代表和全国政协委员集中讨论后，也向广东省提交了修改建议。

　　药交所建设主体之一的南方产权公司党委书记胡军梅告诉《瞭望东方周刊》：“药交所平台系统已测试完毕，只等省里的交易规则定稿后试运行。”

　　据悉，广东省相关部门在6月初递交了经过微调的送审稿，但至今未知进展。7月4日广东省卫生厅发布基药增补目录，超预期大幅扩容基本药物品种，使得行业分析人士一片惊叹，推高了对广东药交所正式运行的预期。

　　事实上，在年初召开的广东省卫生工作会议上就传出消息，广东将改革药品集中招标采购，探索建立第三方医药全流程电子交易平台。

　　当时，广东省卫生厅副厅长陈祝生对外界表示，该系统跟现行阳光采购最大区别是，政府以主导和监管为主，不再参与医药采购的具体事务。在政府给出的价格范围内，由药品买卖双方在第三方平台上竞价交易。这个第三方交易平台就是现在的广东省药交所。

　　广东省自2006年开始实行药品集中招标采购制度，多年来效果有限。分管卫生的广东省副省长林少春曾在谈及此事时说：“医生不满意，药商不满意，各级领导也不满意，吃力不讨好。”

　　同时，检察机关的数据显示，由于政府行政参与太多，近两年来广东省药品采购过程中腐败案件多发。2012年以来广东医疗卫生系统商业贿赂犯罪，无论是案件数量还是涉案数额都远超2011年同期。

　　相关决策层遂决心放弃药品集中招标采购模式。

　　2013年1月初，时任广东省卫生厅厅长的姚志彬向外界透露：“广东省药品采购将不招标，而是建立第三方医药电子交易平台，让大家在上面竞价。”

　　此举被寄予遏制腐败的期望。同时，药交所也被期待能降低药价。

　　“药交所模式”最早于2010年在重庆出现。公开信息显示，重庆药交所正式上线交易一年后，药品采购价格平均降幅达28.07%，单品种最大降价幅度达81.54％。直接降价累计近10亿元。这个降价水平，对一些以“降药价”为首要目的的地方政府而言，无疑具有巨大吸引力。

　　广东省医改办和其他相关政府部门以及民间机构，都曾到重庆药交所实地调研，也有部门考察了国外做法。

　　于是，广东决定探索建立这种“政府主导、市场运作”模式的第三方医药电子交易平台。政府负责建立平台，并发挥产品入市价格制定和行业监管的职能；医疗机构通过药交所平台直接与医药企业在线交易，也减少了一些中间环节。

　　广东省药交所为企业和医疗机构提供“在线交易、在线竞价、在线结算、在线融资、在线监管”的“五个在线”服务，以及其他衍生金融、信息等服务。为此，据悉药交所拥有各大银行给予的药品交易捆绑授信500亿元。

　　逼出来的药交所

　　2013年6月底，本刊记者在广东调查期间，多位业内人士称药交所规则的修改集中在卫生厅进行。卫生厅内部人士却说，卫生部门并没有最终决定权，只是担当组织者角色。

　　此前在广东业内有传言称，国家卫计委相关司处官员对广东药品招采新规持反对态度。而国务院医改专家咨询委员会委员李宪法在接触卫计委官员之后说：“他们没有表达态度。”

　　正因如此，广东省卫生界有人士认为，广东药交所受到了国家层面的鼓励。

　　业界对药交所模式褒贬不一，有专家认为该模式正在为国家医改积累经验，提供重要参考。

　　也有人泼冷水。

　　2013年6月8日的行业座谈会上，澳利达医药集团董事长周有财说：“药品是一种特殊商品，用股市这种电子交易平台来操作是一个不严肃的行为。网上交易最终将导致企业恶性竞争，把医药产业推进陷阱。”

　　梳理广东药品招标采购历史，可以看出，药交所实际上是被逼出来的。

　　2007年前后，药品企业为抵制招标采购的专家评议环节对药价压价过低，七成品种采取乱报价、高报价的方式，让各方左右为难。

　　此外，由于这些年药品价格形成机制不完善，药价虚高和药价虚低同时存在，其根源均指向招标环节。

　　2011年广东省两会上，致公党广东省委提交了一份名为《药品招标后实际价格变化趋势调查及建议》的提案，用翔实的数据直指药品“越招越贵”。

　　与此同时，医药采购环节成为贿赂犯罪的重灾区，占查办贿赂案的九成以上。检察机关据此认为，医疗产品价格虚高是一个重要原因。

　　曾经被卫生界高层高度评价的广东高州医院模式，后来因为“回扣门”被拉下神坛。

　　广东省卫生厅副厅长廖新波在接受《瞭望东方周刊》采访时也表示：“现行药品招标采购政策被异化。广东探索建立药交所的一个原因，也是为了斩断医药灰色利益链。”

　　药价虚低则可能导致药害事件。2012年年初，“毒胶囊”事件震惊全国消费者，被曝光的多个品种多个批次出现在广东药品采购目录中。有药企说，“毒胶囊”是被低价中标“逼”出来的。

　　“现行药品集中招标采购中的很多措施，都是通过政府红头文件实施的。”李宪法对本刊说，“企业一般又不会告政府。谁会去找死？”

　　不过，现实中真有较真的人。

　　2010年，因怀疑自己旗下三家公司受到药品招标不公对待，且投诉无果，重庆长龙实业集团董事长刘群将重庆市卫生局告上法庭，刘群公司一审胜诉，重庆市卫生局为此受到批评。

　　刘群曾直言不讳地称药品集中招标采购已异化成一项“腐败工程”，形成了一个包括以卫生部门为主导，各政府部门和企业、医院共同参与的庞大利益链。

　　这样的药品交易环境，以及新医改新政策的影响，一定程度上促使了药交所模式的出现。

　　不能承受之重

　　广东省对“药交所”寄予厚望。在决定放弃集中招标采购之前，广东省医改办等部门曾前往重庆考察药交所等国内外机构实地调研。

　　无论是广东还是重庆，政府的初衷都是希望通过严密、系统的制度设计，挤掉药品流通环节层层加价的“水分”，乃至逐步建立药品价格发现机制和合理的价格形成机制。

　　一些专家分析，当前医改局面复杂，突破口非常有限。一些地方政府希望通过深化医药物流体制改革闯出一条路，也就选择了从解决老调常弹的“中间环节过多”问题入手。

　　因此，药交所不仅被当做药品的“交易平台”，还往往被附加规范医药流通、降低药价的功能，甚至嵌入监管平台的职能。

　　重庆药交所就希望借助药交所平台搭建一张监管网，食品药品监督部门、卫生部门、物价制定部门、纠风办等都可以在这个平台上进行管控。甚至还有监管部门希望通过药品交易，促使行业提高集中度，改变小散乱的现状。

　　但是，药交所能否背负得起如此之多的期望？

　　显然，一条完整的药品流通供应链，从企业生产到医生处方，涉及环节众多，需要各环节共同做到阳光、合理。即便招标采购降低了药价，也不意味着患者医疗费用一定会降低。

　　2013年6月24日，重庆医科大学附属第一医院药学部副主任邱峰对本刊记者表示：“药交所的反腐效果还是很好的，也能够降低药价。”但他不愿透露关于医疗费用等信息，该院相关负责人也不愿意回答。

　　刘群则对本刊表示：“药交所创新之处在于规避了以前药品招标的暗箱操作，打破了医药企业窝里斗。它的不足之处在于，仍然没有跳出‘唯低价是取’的怪圈，仍可能成为医疗腐败的保护伞，仍然会带来大量的浪费。”

　　李宪法肯定药交所的方向，但也有所担忧。他认为，十多年来药品招标采购制度一步步被异化，将错就错走到现在，钱花了事没办好。药交所如果做细做好，将是药品招采最后的归宿，也是最好的归宿，但不能纵容各地自行其是，重复建设。

　　他向《瞭望东方周刊》解释：“药交所是组织化程度更高的药品流通方式，专业性更强，要是路再没找准，又做不细，将面临更大的失败，造成更大的浪费，甚至地方保护主义还会割裂全国统一市场。”