报告称劳教制度创立于特定历史条件下须改革

　　中新网北京8月5日电(记者 马学玲 阚枫)“显而易见，施行已半个世纪的劳教制度已经不能跟上时代脚步，到了要加以改革的时候了。”5日发布的政治发展蓝皮书《中国政治发展报告(2013)》如是写道。

　　中国社会科学院政治学研究所和社会科学文献出版社8月5日在北京联合举办《中国政治发展报告(2013)》发布会，正式发布《中国政治发展报告(2013)》。

　　蓝皮书指出，劳教制度是在新中国成立初期法律制度不完善的特定历史条件下创立的，实施五十多年来，在维护社会治安秩序，预防和减少犯罪等方面发挥过一定的作用，但随着社会发展和时代变迁，其弊端越来越明显，在法理依据、规定内容和程序方面都存在重大缺陷，已引起社会各界诟病和强烈非议。

　　劳教制度法律依据存在问题

　　结合已有法律相关条款，蓝皮书分析指出，劳教制度的法律依据不足，与现行《宪法》《立法法》和《行政处罚法》的规定相违背。比如，1996年通过的《行政处罚法》第9条规定，“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”，第10条规定，“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚”。

　　“也就是说，行政法规不能直接设定限制人身自由的行政处罚。” 蓝皮书指出，中国的立法机关是全国人大及其常委会，只有全国人大及其常委会制定的法律才能限制公民的人身自由，并且要经过检察院或法院的批准，由公安机关执行。

　　基于上述分析，蓝皮书认为，现有有关劳动教养的法律依据，除了1957年国务院颁布的《关于劳动教养问题的决定》具有法律的性质外，此后的补充规定多是由国务院、公安部制定的行政法规，有些甚至是以“通知”命名的政策性文件，法律依据不足。

　　劳教制度有违“罪罚相当”原则

　　蓝皮书指出，在一个法治国家的法律体系中，刑事处罚应是所有法律处罚当中最严厉的。本来劳动教养制度所针对的人员是情节轻微、不构成刑事犯罪的违法人员。但劳动教养的期限一般为一到三年，有时甚至长达四年，从限制人身自由的角度说，这样的处罚强度显然超过了刑罚中的管制、拘役和一些刑期较短的有期徒期。

　　“之所以如此，根本原因在于劳教制度混淆了行政处罚和刑事处罚这两种性质不同的惩罚措施。”蓝皮书分析称，劳教介于行政和刑事之间，实际上非常接近刑罚，而劳教制度却将其界定为公安部门作出的行政处罚，其行政程序又极为简略，导致公安部门在没有法院和检察院监督的情况下作出带有刑事性质的处罚决定，无疑对公民自由构成巨大威胁。

　　蓝皮书指出，不仅如此，由于有关劳动教养的各种规定在细节上比较粗疏，并无根据具体情况的适用规定，使得裁决机关在作出劳教期限的裁决时自由裁量权过大，使根据情节严重程度的裁定完全主观化，缺乏客观依据。

　　蓝皮书进一步，同样的行为，在不同地方劳动教养的期限可能相差甚远，或者同一个地方同样劳教1年，“违法犯罪行为”的程度却有很大的差别。

　　现有劳动教养制度中，公安机关权力过大

　　“表面上看，各地的"劳动教养管理委员会"拥有劳教的决定权，劳教处罚决定书也是以该委员会的名义作出的。”蓝皮书指出，玄妙就出在这个委员会下设的办事机构上，实际上，这个机构是设在各级公安机关内的，从报批、审核、决定，到行政复议，以及最后的行政诉讼，都是公安机关一个部门在运作。

　　结合对2002年公安部制定的《公安机关办理劳动教养案件规定》相关条款的分析，蓝皮书认为，“劳动教养管理委员会”只是一个牌子，设在公安机关内部的“劳动教养审批委员会”才是作出决定的机构。

　　蓝皮书指出，尽管在《公安机关办理劳动教养案件规定》中，以内部行政程序的方式规定了办理劳教案件的程序，但它们都是一种内部的行政审批程序，主要以书面、间接的方式进行案卷审查，作出决定，其遵守与否很难监督。

　　“可见，在有关劳教的案件中，公安机关集侦查、审查和裁决的权力于一身，显然有违司法正义的原则。”蓝皮书如是分析。

　　被劳教人员获得司法救济比较困难

　　“与正式的刑事诉讼不同，在劳教案件中，当事者很难获得法律帮助。”蓝皮书指出，由于劳教审批程序简单，被劳教者在事前很难获得律师的帮助。

　　此外，虽然中国法律规定被劳动教养的人可以申请行政复议，但在实践中由于申请行政复议由同一个机构审查因而很难获得改判。被劳动教养的人也可以向法院提出行政诉讼，但由于劳教往往涉及敏感的社会问题，如上访、邪教以及在网上发表不当言论等，实践中被法院受理的案件少之又少。

　　“正是由于公安机关权力太大，使得劳教这一制度程序简便、随意性大，成为地方政府"维稳"的重要手段。”蓝皮书指出，近年曝光出来的针对上访者和在网上发表“不当”言论的行为人的各种案件，使这一制度饱受诟病。

　　“在中国依法治国的进程中，一方面公民、政府都要遵守法律，另一方面，所遵循的法律必须是符合时代精神的良好的法律。”蓝皮书指出，所谓良好的法律，从一个方面看，就是能保障公民权利的法律，在人民法律意识、权利意识日益增强的今天，“只有确保制度供给跟得上时代脚步，确保法律规章不断与时俱进，才能奠定法治国家的前提和基础，才能将一切权力运行纳入法治轨道”。