中小城市和小城镇发展的春天

　　应加强和改善中小城市和小城镇的对外交通条件，力争5万人以上的小城镇有高等级公路覆盖，20万人以上的中小城市有普通铁路网、国道干线公路、高速公路覆盖，50万人左右的中等城市有快速铁路网覆盖

　　文 | 文辉

　　城镇化是经济社会发展的必然趋势，是关系现代化建设全局的重大战略，是扩大国内需求的内在动力，是中国未来发展的最大潜力，是实现城乡发展一体化，解决“三农”问题的根本途径。十八大以后，党和政府高度重视城镇化工作。

　　不可替代的重要性

　　需要强调的是，走中国特色城镇化道路，离不开大中小城市和小城镇的协调发展。近年来，中央各类政策文件、规划一直强调：遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。这表明：中小城市和小城镇与大城市处于同等重要地位，并非厚此薄彼，实际上这也反映了中国特色城镇化道路的多元化选择。

　　必须明白：中小城市和小城镇是城镇化的重要主体。

　　从城镇化战略格局来看，“十一五”规划提出把城市群作为城镇化的主体形态，并不排斥中小城市和小城镇的重要作用。这体现在两个方面：一、在城市群中，包括众多功能不一的中小城市和小城镇；二、对于中西部未形成城市群或城市密集区，中小城市和小城镇还承担了主要的公共服务和基础设施供给。

　　从吸纳农业转移人口来看，东部发达地区中小城市和小城镇对外来人口的吸纳作用明显，很多地方外来人口超过本地人口。与此不同的是，中西部地区中小城市和小城镇则对本地农民的就地城镇化发挥了重大作用。

　　所以，从我国城市行政管理体制来看，中小城市和小城镇不但是城镇化的重要组成部分，也包括了广大农村地区，起着承上启下的作用，对于破解城乡二元结构，实现城乡发展一体化具有重大意义。

　　我们发现，在推进农业转移人口市民化的过程中，中小城市和小城镇优势明显。

　　中小城市和小城镇是吸纳农业转移人口定居的主要载体，与大城市相比较而言，其优势就在于准入门槛低，特别是生活成本、居住成本和社会成本低。

　　中小城市和小城镇提供的基本公共服务能够满足且适合中低收入的农业转移人口，其户籍背后隐含的社保、住房、医疗、教育等公共福利水平不高，有条件为有合法稳定职业和合法稳定住所（含租赁）的农业转移人口，即本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母提供落户。

　　而且，中小城市和小城镇还承担着特大城市中心城区人口疏散的功能。

　　把握几个关键

　　就中小城市和小城镇发展而言，要想真正迎来发展的春天，应把握几个关键。

　　首先，要找准自身的定位。比如，根据自身的区位条件、资源条件、交通条件、经济社会发展等综合考虑，从产业、功能等方面找准自己的定位，利用城市群作为网络平台，使自己与大城市形成差异化发展、借势借力发展、功能互补发展，发挥自身在城市群网络中的节点作用。

　　这就要求我们须科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区人口膨胀、交通拥堵、空气污染等压力，同时强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能等。

　　对于不在城市群范围内的中小城市和小城镇来说，其发展则需要具备相对独特的功能，比如“三农”服务的中心、特色资源城镇、交通重镇等。尤其是中西部地区的一些中小城市和小城镇，有些小城镇可能要面临调整合并，有些中小城市需要进一步做大做强，以更好地发挥其综合性、区域性的功能作用。

　　其次，要强化产业支撑。依靠自身的产业基础和资源优势，发挥中小城市和小城镇土地价格低、生态环境好、有资源特色等优势，发挥市场机制作用，通过招商引资和对外合作，形成一批特色型、优势型、资源型产业。

　　具体做法包括：

　　围绕大城市的功能定位，大力发展都市农业、休闲度假旅游业、特色农产品加工业以及商贸服务业等；

　　积极承接大城市中心城区“退二进三”、腾笼换鸟、人口转移、功能疏散的各类产业，特别是大中型企业、国企、高校等派生衍生产业；

　　因地制宜地加快工业化进程，积极参与区域产业分工，坚持传统工业与传统服务业长期并存，大力发展吸纳人口较多的劳动密集型产业，有条件的应积极发展国家产业政策支持扶持的战略性新兴产业；

　　搭建产业发展平台，支持服务业和中小微企业发展，支持返乡农民工自主产业园区发展，推动产业向各类园区集聚，满足中小微企业的金融服务需求，鼓励和支持企业创新，积极引进各类人才，为其生产生活创造良好条件。

　　第三，要提高城镇化质量。如，重点提升中小城市和小城镇吸纳农业转移人口的能力，促进农村人口就近向中小城市和小城镇集聚，适当扩大城镇吸纳人口的规模和容量。同时，提高城镇规划建设水平，以及提高公共事业发展水平，加强城镇内部道路、交通、供水、排水、供气、网络等配套设施建设，不断完善就业、教育、医疗、养老、文化等公共服务体系。

　　应加强和改善中小城市和小城镇的对外交通条件，力争5万人以上的小城镇有高等级公路覆盖，20万人以上的中小城市有普通铁路网、国道干线公路、高速公路覆盖，50万人左右的中等城市有快速铁路网覆盖。同时，城市群内的中小城市和小城镇与中心城区之间有高速公路和轨道交通相连接。

　　此外，要推进机制体制创新。正确处理好政府与市场的关系，利用中小城市和小城镇“船小好调头”的优势，在中央政策允许范围之内，敢于先行先试，大胆创新，允许试错，特别是要将吸纳农业转移人口与户籍制度、土地制度、社会保障、行政管理等体制机制改革相挂钩，全面取消中小城市和小城镇的落户限制条件。

　　鼓励有条件的中小城市和小城镇将农业转移人口纳入城镇住房保障体系、社会保障体系等；赋予经济社会发展快、生态环境好的中小城市和小城镇相应的行政管理权限。在机构改革方面，严控编制，降低行政成本；在社会管理方面，推动政府职能由管理型向服务型转变。

　　实践探索

　　在具体的实践方面，已经有地方开始起步并进行了尝试。

　　如，早在2009年12月，广东省正式出台实施《关于富县强镇事权改革的指导意见》，次年6月，广东省委省政府又下发了《关于简政强镇事权改革的指导意见》，明确提出富县强镇和简政强镇，加快中小城市和小城镇发展。

　　具体包括：简政放权和职能转变。

　　如东莞市按照“凡属县一级的经济社会管理权限，以及凡属法律法规没有规定不能下放至县一级的权限，都应下放”的原则下放管理权。佛山市南海区和顺德区按照“宏观决策权上移、微观管理权下移”的原则，首批分别将116项和316项管理权下放给试点镇、街管理。

　　在转变职能方面，调整政府职能结构，优化政府组织结构和运行机制，提升行政效能。如佛山市顺德区深入推进大部门体制改革，将党政机构由原来的41个压减至16个，精简幅度近2/3。南海区狮山镇按照大部门体制的方向，将原有的38个部门调整为12个内设机构、1个独立机构、2个事业单位和1个派出机构等。

　　浙江亦如此。

　　2010年，浙江启动小城市培育试点工作，试点为期3年。经过近两年多时间的发展表明，浙江省的小城市试点和中心镇培育取得了一定成效。27个小城市培育试点镇实施了扩权改革，平均下放扩权事项149项。推进投融资体制改革，试点镇组建了51个建设发展有限公司，2011年通过公司与银行对接融资41亿元。

　　春江水暖鸭先知。地方探索中小城市和小城镇发展的实践表明，中小城市和小城镇发展的春天已然来到。对其他地方来说，需根据中共十八大报告的最新精神，以城镇化为重点，因地制宜，乘势而上，加快推进中小城市和小城镇的发展。

　　（作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心规划研究部主任）