按照中央经济工作会议的要求，坚持把化解产能过剩作为产业结构调整的重点，是中央笃定不变的战略目标
文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵
实习生陈迪付雪花张晓诚
“当前和今后一个时期，调结构的主要方向是，巩固农业基础地位，大力调整制造业，加快发展服务业。”尽管上半年经济增速放缓，但决策层调整产业结构的决心丝毫没有放松。日前，权威人士在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，“目前，最突出的问题是化解产能过剩。”
按照权威人士的解释，产能过剩已经越来越成为我国经济运行中的突出矛盾和诸多问题的根源。企业经营困难、财政收入下降、金融风险积累等，可以说都与产能过剩密切相连。
“尤其是在当下，发达国家普遍去债务化，外需继续萎缩，而国内刺激内需空间有限，短期内难以消化庞大产能。”他透露，决策层更关注的是，虽然已经三令五申，但一些地方保护无效产能甚至继续新增产能的情况仍在发生，导致产业结构调整不尽如人意。
“产业结构在社会再生产中处于枢纽地位，具有承前启后的作用。既是前期固定资产投资形成的一种结果，也是后续社会再生产的推动力和起点，一旦形成了生产能力就按照这一生产能力不断地供给能源、原材料，因此也决定了后续再生产中的市场供求关系。”在中国社科院学部委员、经济学部副主任吕政看来，这正是中央一再强调产业结构调整重要地位的根本原因所在。
“必然会带来阵痛，有些行业甚至会伤筋动骨，但调整是大势所趋，有关地方和部门要认清形势，主动把思想和行动统一到中央要求上来，不要囿于眼前和局部利益。”上述权威人士强调。
坚定不移化解过剩产能
8月2日，国家发改委发布消息称，下半年将坚持以提高经济发展质量和效益为中心，努力推动产业结构调整和转型升级，同时表示将出台化解产能过剩的政策措施。
对此，权威人士指出，要全面分析不同行业绝对过剩、结构过剩、周期过剩等具体情况，按照“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”的方向，统筹考虑就业、银行资产、社会稳定等多重影响，稳扎稳打做好化解产能过剩工作。
“这一轮的产能过剩，程度之深、影响之大前所未有。”采访中，国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞谈到，此轮产能过剩不仅传统产业过剩，不少新兴产业也过剩，呈现出全面性的特征；一些行业出现绝对性的过剩，钢铁、水泥等现有产能已超过消费需求峰值。
有统计显示，目前我国粗钢产能占全球产能的46%，设备利用率为72%；电解铝产能占全世界产量的42%，设备利用率为72%；水泥产能占全世界产量的60%，设备利用率为73%；平板玻璃产能占全球产量的一半，设备利用率为68%；造船的设备利用率更低，只有50%左右。
尽管如此，在部分产能过剩行业中，一些地区和企业仍在盲目上新项目。有的项目甚至在未取得土地、环保、核准手续的情况下违法违规建设的情况。
“周期性的过剩难免，不可能做到绝对的供需平衡。但当前的主要矛盾是绝对过剩和结构性过剩。”吕政谈到。
“过去化解过剩产能之后，都会有一个高增长的周期，过剩的产能能够快速消化，但现在不可能出现高速增长周期。”在冯飞看来，由于化解过剩产能与长期的宏观经济形势要求存在着不一致性，因此相比较以往的产能过剩，当前面临的情况更为复杂。
更进一步看，企业关停之后必然带来就业问题。尽管劳动力成本在上升，就业压力有一定缓解，但劳动力市场的供需之间的结构性矛盾突出。金融债务也是不能不考虑的问题。在亚洲金融危机后，化解产能过剩产生的债务更多是银行债务，但现在除了银行债务外，还有很大的比例是影子银行和社会集资，处理不当就可能产生社会矛盾。
5月10日，国家发改委、工业和信息化部已经联合下发了《关于坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张的通知》，严禁核准产能严重过剩行业新增产能项目，坚决停建产能严重过剩行业违规在建项目，对未按通知要求停建的违规在建项目，要予以严肃查处，并依法追究相关责任人的责任。
划清政府和市场的边界
“长期以来，我们习惯于通过扩大投资和上项目调整产业结构，而且多是政府行为和优惠政策。”权威人士指出，从以往的经验来看，这种方式效果有限，而且有可能导致新的产能过剩现象。
“此次产业结构调整是存量调整，因此要通过生产要素流动和整合，实现优胜劣汰和结构升级。”在他看来，此轮化解产能过剩，根本的是要使市场对资源配置起基础性作用，凡是市场和企业能够决定的都要交给市场和企业。
吕政对此解释说，中国的市场经济是政府指导下的市场经济，政府有形的手在资源配置中发挥着非常强有力的作用。这种体制的好处是能加快发展，政府能够很好地动员经济资源。但同时，也反映出中国市场经济体制还处在转型过程中，过于依赖政府力量，市场机制配置资源的基础性作用还没有得以充分发挥。
“政府主导经济增长的模式虽然很有效，但问题在于市场需求不足和创新能力不足，以至于出现投资的盲目性和产能过剩。”冯飞表示，“现在的任务就是要深化改革，减少政府对市场的不必要的行政干预，转向制定规则和对经济运行的监管上。”
“首先要解决地方政府公司化的问题。”国家发展改革委产业经济与技术经济研究所研究员姜长云对本刊记者表示，地方政府进行招商引资竞赛，既与政绩考核相关，也与地方政府追求财政收入密切相连。他认为，如果投资能做到企业自主决策，市场导向下的投资不致产生当前产能严重过剩的结果。不少领域产能的扩张正是政府之手在推波助澜。
为解决这一现状，中央已经明确提出，“不以GDP论英雄”。受访专家认为，除淡化投资在政绩考核中的分量之外，还需要有更为科学合理的考核体系，否则地方政府难以找到新的参照，也就管不住过分介入企业发展的手。“地方政府应从过去的拉投资、拉项目的竞争转到发展环境的竞争上。”冯飞说。
目前来看，对于产业结构调整，不少政府已经明确知道不该做什么，但往往搞不清楚该做什么。为此，权威人士提出，要转变化解过剩产能的思路，用“负面清单”的思想方法，告诉企业不能做什么。至于能做什么、该做什么，由企业根据市场供求关系变化作出判断。企业出资，企业决策，适不适合市场、亏不亏，企业自己最清楚。
“这种思路实际上让企业有一个比较好的选择空间，也可以减少政府对企业微观活动的干预。一方面把该限制的一定要限制好，另一方面不该限制的不能人为制造障碍。”姜长云说。
主动做好政府该做的事
“政府不审批了，不代表没有市场规则了。在规范的市场经济国家，其自由也是有规则的自由。”吕政说，取消行政审批，减少干预，并不等于说政府就无所作为。
“政府不能当被动的‘守夜人’，要有所为有所不为，工作重点要转变。”权威人士也给出了类似的观点。
他认为，在产业结构调整上，政府除了继续推进既有利于当前稳定经济增长又有利于长期结构平衡的项目的建设，如石油和粮食仓储设施、铁路、城市基础设施等，更重要的是要从过去冲在第一线招商引资、扩大投资，转向维护公平竞争市场环境、制定标准、保护环境、支持创新等，特别是要抓好改革举措的落实。
按照吕政的分析，政府需要在以下方面积极作为：一是制定好科学的中长期发展规划，企业的目光更多是放在当前，政府需要以规划加强引导；二是要制定市场准入标准，哪些该干哪些不该干，包括需要达到的能耗标准、环境标准等；三是要搞好公共产品供给，搞好基础设施建设，优化投资环境，培养产业调整升级所需的高素质劳动力；四是完善社会保障体系，创造再就业机会；五是维护正常的市场竞争秩序，规范市场行为，打击假冒伪劣；六是协调国际经济关系，维护本国企业在国际经济中的合法权益。
此外，冯飞认为，政府在服务与管理方面也存在着需要加强和改进的地方。
其一，需要在提供充分、及时、有效的经济服务信息上加强。他认为，产能过剩虽有地方推动的因素，但也与企业的盲目投资不无关联，决策多建立在非完备信息基础之上。一些动态的服务信息，不同部门之间提供的数据甚至相互矛盾。
“在此基础上的决策，对于一个企业甚至于一个地区可能是合理的，但放到全局可能就不合理。”冯飞说，在这方面尽管有了制度性的安排，但往往缺乏可操作性。
其二，管理方式上存在着两大问题。目前是以经济性的管制方式为主导，社会性的管制太薄弱。经济管制以审批、准入为手段，但对食品药品安全、环境、能源资源的可持续发展等的关注不够。再者，政府管理重前置审批，轻过程监管，这使得假冒伪劣充斥市场。□
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