“简政放权”激活社会组织之后

　　社会组织要承接政府职能，还缺几步棋

　　文/《瞭望》新闻周刊记者于嘉李亚彪

　　“政府要把一些职能转给行业协会来做，才能真正实现‘内行管内行’，对企业的管理将会更具体、更细致、更有针对性。”浙江省义乌市玩具行业协会会长李樟新用了三个“更”字，表达他们承接政府职能的意愿。

　　事实上，李樟新所在的义乌市玩具行业协会正在积极争取并已承担了一些政府职能。比如，协会出台了玩具产品出口的备案登记制度，与检验检疫局共同发放出口“牌照”，对产品质量严格把关。

　　不过，这个拥有680家会员、2012年会员贸易额达80亿元的地方行业协会，并不满足于现状。他们还希望在新一轮的“简政放权”中，承担更多职能，发挥更大作用。

　　《瞭望》新闻周刊记者近日在浙江、内蒙古等地采访调研发现，像义乌市玩具行业协会一样，拥有“承担政府职能”意愿的社会组织不在少数。它们正在市场的选择和民众的“投票”中逐步发展、成熟。虽然其管理、运作仍存在一些问题，但不少社会组织成员认为，政府应该鼓励扶持社会组织充分发展，以达到瘦身、减负和分流风险的目的。

　　一些基层干部和业内专家向本刊记者表示，本轮简政放权的一个重要内容，是政府把一些事务性的管理职能和公共服务职能，从体制内转移到体制外，由社会组织承接，从而提高行政效能和公共服务质量。然而，政府“交棒”之后，社会组织能否“接盘”？又该如何“接盘”？

　　承接职能意愿强烈

　　内蒙古自治区呼和浩特市兴康社区的“空巢老人”邵玲珠家，有个不起眼的带按钮装置——“电子保姆”。每逢遇到困难，她就会按下“电子保姆”上的呼叫按钮，社区服务中心工作人员便迅速赶到老人家中提供服务。

　　邵玲珠独自居住在60平方米的楼房内，平时能勉强应付买菜做饭等家务，但冬季雪大路滑，再加上膝关节疼痛，出门买东西很不方便。“我要买菜、买药或交电话费的时候，就按下‘电子保姆’按钮，服务中心的孩子们马上打来电话，我告诉他们要买的东西，他们很快就能办好，还不收‘跑腿费’。”她说。

　　为邵玲珠老人提供服务的是呼和浩特市福源社区服务信息中心。这是一家民办非企业单位，主要从事社区居家养老服务工作，目前已为数百名老人免费试装了具有呼叫服务功能的“电子保姆”。

　　“我们的服务意识和水平在实践中得到了提高，希望政府在转变职能的过程中，把更多社区服务、养老服务项目交给我们来做。”信息中心一名工作人员说。

　　“简政放权将给我们带来良好的发展机遇，今后社会组织发展将有更大空间。”广东省中山市心苑社工中心副总干事关艳英说，今年３月，中山市出台了政府购买服务目录，这样大家就知道政府需要什么，并以此重新定位，调整业务和人才结构，壮大自己。

　　纵观2008年汶川地震以来的数次灾难，社会组织已逐渐发展成一股重要的救援力量。壹基金灾害管理部总监李弘说，政府统筹的是宏观救援，而社会组织做得比较细，能够专注于不同群体。比如老人、妇女、残疾人以及地震孤儿等，是政府和军队行动的补充。

　　一些社会组织还为弱势群体提供法律援助服务、搭建互救互助平台，一定程度充当了社会“稳压器”和心理“调节器”等功能。

　　在珠三角地区，番禺打工族文书处理服务部等多家劳务工NGO，在务工人员工资、社会保障和工伤职业病防治等方面提供法律援助、工伤探访和法律知识讲座等服务项目。

　　在呼和浩特，由300多名癌症患者、肿瘤专家和志愿者组成的癌症预防与康复协会，定期开展健康讲座和免费诊疗活动，经常组织“癌友”进行适度的户外和集体活动，调整他们的心态，增强其战胜“癌魔”的信心。

　　内蒙古农业大学人文社会科学学院院长盖志毅认为，从近几年的实践来看，社会组织在灾难救援、社会救济、帮助困难群体、提供心理危机干预等方面发挥了积极作用，成为“市长”和“市场”一定程度双重“失灵”时的有力补充。

　　有能力的组织“凤毛麟角”

　　当前，社会组织承接政府部分职能的意愿强烈，但它们面临的一个共性问题是总体质量不高，这在很大程度上影响了它们接手政府转移职能项目的能力。

　　中国经济体制改革研究会会长宋晓梧说，近几年来，我国的社会组织有了一定程度的成长，但其发展仍然滞后。从社会观念、数量规模和整体素质能力等方面来看，还远远满足不了经济发展和社会进步的需要。

　　具体体现为，一些社会组织的行政色彩浓厚，职责定位不清，在工作中创新精神和开拓性不足，影响承接政府公共服务项目的效率。

　　本刊记者调查发现，部分基金会、行业协会、社团法人具有深厚的官方或准官方背景，其经费来源大多是政府财政拨款或行政性收费，工作人员也多来自政府机关，社会招聘人员比例小，带有不同程度的“官气”，并且在专业性、工作效率等方面存在诸多问题。

　　与此同时，我国在社会组织管理体制上长期以限制和控制为基本导向，对社会组织的发展设定了诸多制度性限制，使社会组织得不到良好的发展空间，导致真正有潜力、有能力承接政府职能的社会组织凤毛麟角。

　　“许多地方规定，同一地区只允许成立一个同类行业协会，并对社会组织实行请示报告制度管理，这些都与非政府性、非营利性、自治性和志愿性等社会组织应当具备的特点相差甚远，降低了工作效率和社会认同度。”宋晓梧说。

　　此外，部分社会组织缺乏资金、人才保障，有的连正常运转都成问题，导致承接政府职能的能力严重不足。“有的社会组织，主要依靠会费维持运转，活动经费都很紧张。受到经费限制，高质量的从业人员极为缺乏，许多社会工作专业的大学生因为享受不到事业单位待遇，不愿在社会组织工作。”浙江省义乌市民政局社会组织管理科科长张锦寿，对一些社会组织的发展现状充满忧虑。

　　另一个值得关注的问题是，一些社会组织自身运行机制不畅，财产关系混乱，内部管理松弛，规章制度形同虚设，社会信誉较差，个别社会组织成为某些行政机关谋利的工具。

　　本刊记者在东部沿海某市采访获悉，当地车辆管理部门为驾驶员换发驾驶证时，曾“悄悄”收取驾驶员协会会费20元，并遭到市民举报。经调查，协会职能是宣传交通安全法规，会长是交警部门的干部，会费主要用于工作人员开支。虽然，目前这个协会已经闻过知改，停止收取会费，但这一做法给社会组织的公共形象带来负面影响。

　　“政府合作者”

　　受访干部和专家学者认为，社会组织的运作、发展仍存在多方面不足，承接政府职能还缺几步棋，但政府应充分认识它们在社会管理方面的“政府合作者”角色，应该逐步让其承担部分公共服务职能。

　　对社会组织实行分类管理，明确社会组织可以承接哪些政府职能，被认为是对社会组织正本清源、培育扶持的首要任务。

　　一些专家认为，在目前发展阶段，对公益性、经济性、非营利性组织要鼓励发展。政府应通过制定出台政府购买服务项目目录等方式，明确社会组织可以“接盘”的范围、明细等。

　　杭州市上城区，是浙江省社会组织建设与管理综合改革观察点之一。这个区对社会组织的培育与发展做了一个三年规划。“到2015年时要把社会组织培育成什么样子，政府把什么职能让给社会组织，我们都有一个明确、详细的规划。”杭州市上城区社区建设指导委员会主任马丽华说。

　　目前，上城区政府已投入超过800万元，由政府购买服务，三家社会组织承接居家养老服务项目。同时，另一家社会组织承接养老服务信息管理系统的建设和维护。“我们把7万多名老人的生活状况信息输入系统，就可以区分出生活困难人群和普通人群，以便提供个性化服务。老人接受相关服务后，还可以对服务质量作出评价，测评结果统一记录在管理系统中，这样的服务更加规范，好评度更高。”马丽华介绍说。

　　此外，改变社会组织主要负责人由其主管部门任命的状况，也是帮助社会组织自身步入良性运行轨道的重要手段。浙江省台州市黄岩区民政局副局长张真等说，社会组织应通过民主选举产生负责人，增加管理者的社会基础，有利于社会组织在承接政府职能项目后的运作、管理。

　　为了提高社会组织“接盘”政府职能的质量，还应推进“一业多会”竞争机制，防止社会组织垄断运作、成为“二政府”。目前，广东已允许同行业申请成立登记同类型的行业协会，并在名称上予以明确区分。同时允许按国民经济行业分类的小类标准设立行业协会，允许按产业链各个环节、经营方式和服务类型设立行业协会，在实践中得到了业内好评。

　　加大资金支持力度，为政府转移职能培育真正有能力、有信誉的“接盘者”，是受访的社会组织成员及基层官员的普遍心声。在浙江部分经济发达市、县，当地教育类民办非企业单位的发展，较其他社会组织来说可谓“一枝独秀”。本刊记者采访得知，其中的奥秘就是政府通过购买服务的方式对其补贴。比如民办小学有招生补助，办公经费参照公办学校补贴，基础设施建设也有补助。

　　业内人士表示，现阶段，政府购买服务力度的大小，直接影响社会组织的发展，政府可以设立社会组织扶持资金，通过招标向社会组织购买服务或对其项目进行补助，以此培育社会组织良性发展。□（《瞭望》新闻周刊记者闫祥岭参与采访）