晒“三公”三年：数字本身的价值更重要

　　将公款消费支出分别单列公布，第一次让老百姓也能看得懂。但面对相差悬殊的数字，外界其实很难评判哪个更为合理。而数字里的水分，更是难以查验。

　　只有整个政府预算全面、真实地公开，才能真正看清楚政府的钱是怎么花的。

　　没有哪张账单，能像“‘三公’经费支出”这样时刻撩拨着全社会的神经。

　　“三公”是指公款消费中最主要的三个部分——公务用车购置及运行费、公务接待费、因公出国（境）费，也就是老百姓通常说的公车、公款吃喝、公款出国。

　　长期以来，公款消费现象备受社会诟病，并且常是腐败高发地带。但这些消费一直隐藏在政府各项财政支出错综复杂的数字之中，外界并无渠道窥探或者就算看了也看不明白。将公款消费支出分别单列公布，无疑是能让老百姓也看得懂。于是，晒“三公”，自然便是万众瞩目。

　　2011年3月，国务院首次提出向社会公开中央财政“三公”经费，并在随后将这一要求向地方扩展。第二年，国务院要求争取在两年左右，实现省级政府全面公开“三公”经费。

　　2013年7月，国务院又下发通知，再次要求各省级政府全面公开省本级“三公”经费，并进一步提出“争取2015年之前实现全国市、县级政府全面公开‘三公’经费”。

　　到现在，“三公”消费单列公布已进入第三年，但根据南方周末记者的统计观察，公开依然注定是一场缓慢而持久的战斗。

　　公开的步伐

　　与中央部门公开“三公”经费的节奏相比，地方的步伐慢了许多。

　　从国务院要求公开“三公”经费的2011年起，九十多个中央部门应声开始向社会公布这三项单列的经费。

　　同年起，按照国务院“比照中央”的要求，从省级到乡镇，部分地方政府也陆续加入了晒“三公”的行列。

　　不过，和绝大多数中央部门在政令发出当年就实现了公开“三公”经费的节奏相比，地方的公开进展看起来慢了许多。

　　据南方周末记者统计，公布了2011年“三公”经费决算数字的省级政府只有5个，公布了2012年“三公”经费预算数字的则是8个。2013年情况向好，截至9月1日，有18个省已公布了“三公”经费预算──不过，此时这一年已经只剩下4个月。

　　这18个省级政府中，有一些省份的公布并不完全——贵州只公布了出国费用数字，安徽只公布了部分部门的“三公”经费合计。扣除掉这些并不完整的公布，剩下的只有16个省。这意味着，在全国所有省份中，目前只有一半公开了“三公”经费，远未达到国务院的要求。

　　必须说明的是，这个统计可能并“不完全”，因为也许有的省份“三公”经费数字藏在政府网站的某个犄角旮旯里，南方周末记者竭尽全力也没能找到。

　　不过，衡量政府财政透明度的一个指标，便是是否可以被方便地查询到。

　　在透明度上，四川是值得一提的一个案例。在搜集数据过程中，南方周末记者留意到，作为“三公”经费公开程度最高的省份之一，四川省政府网站上，已连续两年把当年各部门和各地市的“三公”经费数字链接，汇总在一个页面专题里。

　　像四川这样的省份，目前并不太多。尤其是再往下到市-县层面时，虽然有北京、上海、四川等少数几个地方在较大范围内公开了上下几级政府部门的“三公”经费数字，但全国范围而言公开程度并不算太高。不过，由于各级政府和部门数量极为庞大，目前尚无研究机构或媒体能给出量化的统计结果。

　　和公开进程相关的另一个问题，是公开的连续性依然并不稳定。

　　比如，广东省曾是首批公布2011年“三公”经费决算数字的省级政府，但次年只公布了一个合计的预算总数，2013年则又重新分别公布了具体的三项预算数字。上海财经大学公共政策研究中心曾对30个省级部门“三公”经费公开情况进行调研，研究结果显示，2011年广东有司法、国土等至少10个省级部门公开了“三公”经费数字，2012年却一个也没有。

　　南方周末记者随机选取了各省卫生、商务和公安三个省级部门的“三公”经费公布情况进行对比，发现截至2013年9月1日，已连续三年公布“三公”数字（预算或决算）的，分别只有4个左右的省份。

　　数字的困扰

　　是不是“三公”数字小公款消费就真的少了，也是一个值得怀疑的问题。

　　比公开程度的进程更重要的，是这些数字本身的价值。但这个问题更让人困扰。

　　以2013年各省“三公”经费为例：同样是少数民族自治区，广西要花9.5亿元，新疆要花4.3亿元（均为预算数字），但外界很难比较谁的花费更合理；即使同样一项公务接待预算，同样是直辖市、特大城市，上海预算近3.3亿元，北京只有不到1个亿，也很难进行比较。

　　而在南方周末记者对各省卫生、商务和公安三个省级部门“三公”经费的对比中，不同省份某项“三公”开支相差几十倍乃至百倍的情况亦是屡屡可见。比如，2013年湖南省公安厅的公务接待费用预算超过1500万元，而吉林省公安厅则是25万元；内蒙古卫生厅公务接待费预算七百多万元，而河北省卫生厅只有5万元。

　　面对这些相差悬殊的数字，外界其实很难评判哪个省、哪个部门的“三公”消费数字更为合理。

　　从纳税人的立场出发，政府的“三公”经费当然是越少越好。但是，是不是“三公”数字小公款消费就真的少了，也是一个值得怀疑的问题。事实上，通过下属单位埋单、把消费金额隐藏在项目预算开支等方式来做小“三公”经费数字，已是许多地方公开的秘密。

　　一位东部省份财政厅官员，曾私下讲述过一段让人哭笑不得的经历：该省“三公”经费数字报上去之后，接到了财政部来电，询问数字为何这么高。这位官员认为，这是因为该省对其内部各部门支出入账进行了严格审核，使得数字无可隐藏。他在电话里向上级部门表示了委屈——你们来我们省视察过，我们的接待标准比很多兄弟省份都低，你们都看到了。

　　后来呢？听故事的人，自然会追问下去。答案是，“没有后来，说完就完了。”也就是说，即便上级部门觉得数字太高了，也只是打个电话问问，并没有给出其他明确的对应举措。

　　上海财经大学公共政策研究中心这两年的“中国财政透明度”课题里，都对“三公”经费进行了专项评估，也收集汇总了很多“匪夷所思”的落差数据。评估过后，在肯定“三公”经费公开的进步性的同时，他们也一直在报告里强调“口径的模糊，导致数据缺乏可比性”。

　　基于此，他们不再打算把“三公”经费作为一个长期观察的项目。

　　在接受南方周末记者采访时，课题组的老师们，也对从官方到民间的“三公”概念热表示了担忧。在他们看来，只有整个政府预算全面、真实地公开，才能真正看清楚政府的钱是怎么花的。