走出“土地换经济指标”发展误区

　　尽快改革耕地保护制度，使柔性耕保制度“硬起来”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　沈锡权王政杨玉华孙洪磊甘泉

　　针对当前严峻的耕地保护形势，基层工作人员和相关专家认为，亟需转变“以地为导向”的发展方式，破除各级政府对土地财政的依赖，走出“拿土地换经济指标”的发展误区，同时尽快改革耕地保护制度，使柔性耕保制度“硬起来”，变当前“多占劣补”为“少占优补”，保质保量守住18亿亩耕地“红线”。

　　第一，改变目前“以地为导向”的经济发展模式，破除对土地财政“饮鸩止渴”式依赖。在当前形势下，经济发展是地方政府的主要考量目标，“地根”成为有效的调节手段，土地一次次成为刺激经济、保增长的手段，“以地为导向”的发展模式不光吞噬掉大量的耕地，也为我国经济转型埋下重大隐患。以有关部门统计的2012年二季度全国不同用途的土地平均出让价格为例：其中，商业服务业用地为5728元/平方米，住宅用地为4522元/平方米，工业用地为659元/平方米。工业用地的价格仅相当于商服用地价格的11.5%、住宅用地价格的14.6%。这样的供地价格结构表明，为了税收和就业，政府亏本也要出让工业用地。

　　中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文表示，过低的工业用地供地价格，一方面使被征地农民和城镇居民的利益严重受损，另一方面又引发相当部分工业企业可以不顾投资成本而无序扩张。在某种程度上可以说，这是制约我国经济发展方式转变、产业结构调整升级的一大原因。

　　“让地方干部再不敢多占耕地用来搞建设。”一些土地问题专家指出，改变“以地为导向”经济发展模式，关键是要改变目前外延扩张的用地模式，注重存量用地的潜力挖掘，通过集约节约用地在既有的土地上获得更多产出。

　　第二，创新措施让耕地保护制度“硬起来”，做好源头防控，用刚性制度约束地方的占地冲动。国土资源部耕地保护司基本农田保护处处长王磊说，耕地保护，首先是要少占耕地，其次才是“优补”耕地，当前亟需建立两项基本制度，约束地方少占耕地：把耕地保护纳入对党政领导干部考核，而且作为一项重要考核指标，用制度约束地方政府扩张“地根”的冲动；对地方党政领导实行耕地保护离任审计，将耕地保护作为官员为官一方的重要评价指标。“制度硬起来地方领导才能真正重视。”

　　“划定永久农田保护区，区域内耕地只增不减，以法律法规形式枚举可以占用的例外情况，真正让耕地保护制度成为不能碰、没法碰的‘红线’。”北京大学城市与环境学院副教授林坚、浙江丽水市国土资源局总规划师赵力强等人建议，同时要因地制宜对地方进行考核和转移支付分配，“永久农田保护区，耕地保护是第一位的，如果做得好，就应该认定为考核优秀，得到更多转移支付，否则，在考核指挥棒下，耕地保护只能停留在口号层面”。

　　第三，建立耕地保护补偿机制，以经济手段和契约管理保护耕地。国务院发展研究中心农村经济研究部研究员秦中春建议，鼓励进城农民将农村宅基地复垦为耕地，建立耕地占补平衡指标和农村建设用地复垦指标省内异地流转机制。同时建立新增耕地经济激励机制，实施耕地保护责任目标的利益补偿。在有条件的地区和城市，对农地使用者特别是基本农田保护人，通过建立农地保护补偿基金进行适当补贴，调动农户保护耕地的积极性和主动性。

　　作为城乡统筹改革试验区，四川成都在几年前就探索设立了耕地保护基金，这种耕地保护新机制的具体做法是：按照基本农田每年400元／亩、一般耕地每年300元／亩的标准，由政府向拥有耕地的农户发放耕地保护补贴；补贴主要用于为农民购买农村养老保险；政府与农民签订《耕地保护合同》，农户承担耕地保护责任，违约将被追回补偿款并承担相应处罚。国务院发展研究中心农村部研究员刘守英认为，成都耕地保护基金与我国城镇化快速发展形势相适应、能够激发地方和农民主动保护耕地积极性，这种以经济利益补偿和契约式管理的手段实现耕地保护的探索值得借鉴。

　　第四，引入社会化力量，创新造地工程设施，最大程度提升造地质量。在占用耕地不可避免的情况下，相关专家认为，必须通过最大限度提升造地质量确保耕地生产能力。基层农业部门人员建议，在造地过程中尽快引入专业的社会化力量，改变目前部门主导、主办的造地方式，向民间资本放开造地、土地整治项目。

　　与此同时，在造地标准制定、实施、验收上实行分离，即造地标准由农业、国土、水利等涉农部门共同制定，具体实施由国土部门实行招投标引入社会力量完成，验收环节由农业部门主导引入社会监督力量共同完成，实现“造地的不验收、验收的不造地”，通过相互监督制约提升造地质量。

　　浙江宁波市鄞州区自2011年起，冒着企业转投他处的风险，将每亩土地成本提高3万元专门用于表土剥离，待新造地时将表土运输过去覆盖。记者在鄞州区鄞江镇宣裴村新造的100多亩土地上看到，用于熟地而种植的毛豆颗粒饱满。“这都是用耕地表土覆盖过的，再耕个三五年，就是能出粮食的好地了。”宣裴村村民吕承勇说。

　　清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，尽管目前我国耕地后备资源不足，但未利用土地面积超过40亿亩，包括盐碱地、滩涂地、沙化土地等，至少有9亿亩适宜改造。这些数量庞大的未利用土地，如果合理开发，将大大缓解用地矛盾，减轻保护耕地“红线”的压力。□