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由于乡镇经济承载力有限，建好的敬老院缺钱运营，无法安排老人入住；同时，管理体制的不明晰带来经费投入不足、护工待遇差等问题，住进来的老人缺乏照顾。如此，海南农村敬老院发展进入“围城”困局。
如何实现有限投入效益最大化？怎样经营能够实现农村老人供养目标？海南农村敬老院的困局与个别实践能否为其他地方带来启示？
咋回事？
建好的敬老院缺人住
10月18日中午，在海口市旧州镇敬老院里，饭菜香扑鼻，老人们捧着饭盒步履蹒跚地走进食堂。63岁的黄进锋在护工的搀扶下坐到餐桌前，饭菜已打好摆上了桌。黄进锋自小双目失明，无依无靠。他早就想结束独居生活来敬老院了，60岁一过就向村委会提交申请，但是村委会担心他进来后没人照顾，一直没同意。现在，在这儿住了半年，他已经摸熟了这个院落，生活能自理。
旧州镇敬老院在海南省210家农村敬老院中条件算是不错的了。2011年初，海南省民政厅、海口市民政局、琼山区民政局三方出资530多万元对旧州镇敬老院进行了翻新，健身器械、棋牌室、医务室等配套设施一应俱全。敬老院还与琼山区民政局、琼山区中医院签订协议，在院里设立长期医疗点，老人病了能得到及时救治。89岁的田巨照和老伴从那时起就在这里生活。用田巨照的话说，敬老院和村里最大的不同是，每天有专人给他们端水、送饭，还帮忙洗澡、洗衣，一旦发生什么事情也有照应。
可不同于旧州镇敬老院的，是大多数建于上世纪七八十年代，规模小、设施落后、房屋年久失修的农村敬老院，在那里，老人入住后得自己买菜做饭，与在村庄分散供养没有分别。据了解，海南七成以上农村敬老院处于老人自我管理服务状态。数据显示，海南省现有3.34万名农村“五保”供养对象，但仅2349人实现集中供养，7%的集中供养率，远低于海南省设定的2015年底集中供养率达30%的目标，更难以企及“十二五”末期集中供养率达50%的国家要求。
近5年，海南省累计投入约2.29亿元建设农村敬老院，新建、改(扩)建农村敬老院113所，新增床位4000多张。可即便如此，仍然无法改变农村敬老院规模小的“大局”。有175所敬老院的床位数在40张(含)以下，其中10张以下的57所，10—20张的70所。
一边是较低的集中供养率，另一边却是较低的有效使用率。据统计，海南省有空余敬老院床位4600多张，有效使用率仅33.6%。即使是旧州镇敬老院，同样面临床位空置率高的尴尬。镇政府民政助理吴琼国说，全镇有近300名“五保”供养对象，仅69人住进敬老院。这意味着全院140张床位，大半闲置。
啥原因？
担心土地被人占，住的常“请假”
乡镇请不起护工，想住的不敢收
据介绍，旧州镇敬老院的每位老人除了入院时免费领取被褥、蚊帐等17件生活用品外，每月有生活费330元和零花钱100元，逢年过节还有慰问品。免费吃住、有人照顾，为什么老人们还是不愿意来呢？
“只要还有劳动能力，老人都不大愿意离开村子，主要是怕走后土地被别人占去。”旧州镇敬老院院长陈昌盛说，很多老人进了敬老院，还时常“请假”回家。
海南省民政厅社会救助处负责人认为，尽管海南的气候条件较好，“五保”对象集中供养的需求不如北方地区迫切，但是全省农村敬老院普遍管理水平较低、服务不到位，却是不争的事实。
这位负责人表示，床位闲置率高的根本原因是后续投入不足，缺乏经费。目前，敬老院管理经费主要由乡镇政府安排，市县民政局从工作经费中给予补贴。除了海口、琼海等地，多数市县均未将敬老院工作人员工资、基本生活配套设施、房屋维修、水电气等运行成本列入财政预算。一些市县将敬老院的管理责任全部交给乡镇政府和民政部门，造成“五保”老人集中供养越多，乡镇政府负担就越重。一些财政困难的乡镇，对敬老院建设和“五保”老人集中供养热情不高。有的敬老院建好了，却没有安排“五保”老人入住。
此外，待遇低致使长期招不来人。全省农村敬老院有43%的工作人员工资在1000元以下，最低的仅500元，多数工作人员没有社保。目前，全省农村敬老院工作人员344名，其中公益性岗位人员156名、合同聘用人员188名。按规定，农村敬老院工作人员与“五保”老人要按不低于1∶10的比例配备，失能老人配比为1∶3，半失能老人配比为1∶6。然而，海南目前的配比仅为1∶6.8。同时，专业人才十分缺乏，344名工作人员中，高中以下文化程度的占98%。
“好的护理人员月薪要3000—4000元。旧州镇敬老院现在的经费摊到每位老人头上，是月均257元/人，包含水电、维修费等，管护人员的工资也从里面出，有限的经费很难招到人。我们月薪只能给1500元，没有社保，这么低的待遇只能到农村招一些没经验的。”陈昌盛说。
很多有意愿入住的“五保”老人因担心无人照料而无法入住，需求更为迫切的失能老人反而更难进敬老院。“按理应优先安顿失能和半失能人员，但是缺少专业护理人员，很多敬老院不敢接收他们。”海南省民政厅社会救助处副处长杨春光说。
“目前只有海口有3家委托社会组织管理的敬老院，其余的都是乡镇政府在管理。”海南省民政厅相关负责人表示，按照每年3000元/床位、每位护工年薪4万元的管理成本，海南大多数敬老院均未达标。
杨春光说，海南农村敬老院的事业单位法人登记记录为零，多数敬老院的负责人和工作人员处于身份“不明”的状态。
咋解决？
委托社会管理是个办法
护工的福利待遇要充分
尽管困难不小，但是旧州镇敬老院率先走出的“政府出资，委托社会组织管理服务”的路子，还是得到了很多“五保”老人和民政部门的认可。每年，民政部门按入院供养人数，向星光养老服务中心支付管理服务费用，并对管理服务情况进行评估，根据评估情况兑现扶持和奖励政策，决定下年度是否继续托管。
每周都会到敬老院监督兼“打下手”的吴琼国说，旧州镇敬老院办了10多年，现在最有模有样，这源于市里、乡镇领导重视这项工作，经费到位，社会组织负责管护、政府负责监督，这样一来，大家都省心、轻松多了。
还有一些市县尝试将敬老院工作人员纳入公益性岗位管理。去年，琼海市将15名管护人员纳入了公益性岗位管理，每人每月领取1500元工资外，还有社保，给管护人员吃了定心丸。
面对农村敬老院入住率低、管理服务水平差、很多“五保”老人得不到保障等问题，在海南省民政厅提交给海南省政府的一份报告中，记者看到如下建议：省政府应尽快出台农村“五保”供养工作办法，对敬老院管理责任、经费来源、工作人员配备、规范化管理等问题作出相应规定。
同时，省政府应协调编制、财政、民政等部门共同做好敬老院事业单位法人登记工作，从根本上解决敬老院管理主体责任不清、管理体制不顺等问题。
报告建议，各市县应结合实际，创新管理模式，提高敬老院管理服务水平。对城镇周边、人口相对集中、“五保”供养人数较多的敬老院，采取政府出资委托养老机构、社会组织对敬老院进行管理、提供服务，民政部门对管理水平、服务质量定期进行评估。对偏远且“五保”供养人数较少的敬老院，可根据供养人数适当配备公益性工作岗位，其管理的责任主体仍为乡镇政府。
“对敬老院建设进行合理规划和布局，不能盲目提高五保对象集中供养率，不片面搞‘一乡(镇)一院’。”报告认为，应将工作重心由建设敬老院，转为改善现有敬老院条件、完善配套设施、加强管理、提高服务水平等。对建设年代较早、配套设施较差、供养人员较少的农村敬老院，逐步调整或停办。
敬老院新建、改(扩)建应以区域性中心敬老院为主，可以几个乡镇共用一所好的敬老院，将“五保”老人安排到规模较大、设施配备较好的中心敬老院入住。
遵循这一思路，今年9月，海南省最大的养老服务中心—陵水县养老服务中心迎来了首批入住老人。该中心将采取“有偿服务与无偿服务相结合”的管理模式，实行政府管理和政府购买服务相结合的经营方式。其中，无偿服务占20%，对象为陵水当地60岁以上的“五保”户、重点优抚对象、为社会做出特殊贡献的人员；有偿服务则提供给有意入院休养的独居老人、空巢老人等。
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