陈锡文：市场在土地领域不能起决定性作用

　　实习记者 马永涛 北京报道

　　“在土地利用和农地规划这个领域，市场不能起决定性作用，只有在土地用途管制及合理规划的情况下，才能允许市场起作用。绝不能跨界运行。”中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文11月20日的讲话令人关注。

　　63岁的陈锡文1978年恢复高考后考入中国人民大学农业经济系。由此进入农村问题研究领域，在十一届三中全会后杜润生组织的农研室中，陈锡文的笔下功夫令同仁印象深刻，像前辈杜润生一样，他能够平衡某些方面的观念。

　　陈锡文发表上述观点时，恰值十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”的理念，资本金融市场迅速看好农村土地流转能创造的新价值。对于这一理念，陈锡文认为“含金量非常高”，也“非常吸引人”，但是不完全适用于农地利用领域。

　　全会《决定》指出，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，但是在此之前有一条件：“在符合规划和用途管制前提下”。

　　中国农村土地要素的流动，历来有更强调清晰产权和更重视保障底线两类意见，陈锡文11月20日说，“完整的土地制度中产权和用途管制必须平衡”。

　　这位中农办主任同时兼任中央财经领导小组办公室副主任。因为长期任职，他没有过一夜之间被超量关注的经历。但熟悉陈锡文的人士认为，他的确提出了目前市场关注不够的要点。

　　用途管制和利益平衡

　　在陈锡文看来，一个国家的土地制度涵盖两方面：一个是土地的产权制度，另一个则是土地的利用制度。在产权制度上，我国《土地管理法》规定，农村和城郊的土地及宅基地，均属于农民集体所有。

　　但是集体指的是谁，至今未能准确界定。“这个问题不讲清楚，整个农村的产权制度就缺乏牢固的基础。”陈锡文在世纪之初的一篇论文中指出。这被认为是此后政府征地时村委会和单户居民产生矛盾的法律源头。

　　而在城镇化高速推进的中国，产权界定引起了更多关注。学界和舆论对产权模糊后的价格剪刀叉表达了不满。相比五年前，十八届三中全会在建立统一城乡建设用地市场方面删除了“逐步”二字，引起市场巨大预期。

　　“一段时间内，关于土地问题的讨论出现了一定的偏颇，讨论更多偏向了土地权利人与权利的实现，而忽视了对土地的用途管制。”陈锡文仍然希望外界注意政策的平衡，“产权制度和用途管制制度，如果发生偏颇都会造成土地使用和土地市场的混乱。”

　　在日本和中国台湾地区，土地管制非常严格。以台湾为例，非农人员可以购买农用地，但是购买之后，不能挪作他用。2011年，民进党领导人副手参选人苏嘉全参选时被举报违规占用农地，将名下农牧用地租给夜市摊贩近20年。最终在各方压力下，苏嘉全只能将农用地建筑物作为公益捐出，参选也无果而终。

　　而在国内，政府部门的用地规划无法取得社会乃至某些换届后主政者的认可，实践中各类土地跨界使用的案例比比皆是。

　　首当其冲的是建设用地占用非农用地。其次是城市建设用地之间跨界使用，各类土地的出让价格差距较大。陈锡文说：“分类清楚，不跨界使用，使得每一类土地怎么更好地发挥它效益的时候，市场才能起作用。”

　　而另一跨界使用土地的例子是以公益性的名义征地用于非公益性项目。政府行使公权力去征地，按法律规定只能用于社会公益性目的。但实际上，征收后的土地并非都用于公益性项目。

　　在陈锡文看来，土地利用性质改变会产生巨大的利益差。这一利益博弈涉及政府、土地开发商、市民、郊区农民及远郊农民五个群体。未来土地制度改革之时，需要兼顾各方利益，尤其是仍然需要考虑政府公共设施建设需要的财力。

　　慎对“土地资本化”

　　三中全会鼓励新的农村经营体系也被资本市场视为机会。但是，一直以来陈锡文是农村内生资本的支持者。“当然，应当支持公司企业在农业的产前、产中、产后各环节和农产品的营销和加工等领域为农户的经营提供社会化的服务，但没有理由大规模地鼓励和支持以资本为主导的雇工农场去取代农户的家庭经营。”陈锡文在一篇文章中写道。

　　当前一些试点地区的“土地资本化”运动方兴未艾的。对此，陈锡文2010年在《中国改革》杂志上撰文指出：农业本身就是一大产业，对农业经营者来说，土地无疑是他最重要的资本。对耕种着的土地说进行“资本化”，实际上就是想把农地非农化、使农地成为其他产业的资本。

　　从十七届三中全会起，中央政府开始鼓励土地实行流转。土地流转大规模进行的另一个背景，是随着城镇化的进展，城市的建设用地“供不应求”，进而寻求与农村土地的“增减挂钩”。

　　陈锡文对此持谨慎态度。他说：“如果人为地强行促使农民的土地集中起来，这涉及到一个很大的问题，如果农民没有转移出来，你等于是夺了人家的生计。而且，还要考虑到我们现在城市中吸收的大量的农民工，他并没有真正地能够成为市里的人，所以你还不得不为外出的农民工留一条退路。”