《决定》对政府职能作出更为全面的界定

　　新版改革告诉我们什么

　　对于改革举措，社会上总有人担心难以落实到位。此次全会通过一些有力举措向外界表明新一届中央领导集体坚定改革的决心，狠抓落实确保改革“不放空炮”

　　《瞭望东方周刊》记者芦垚 | 北京报道

　　当2万多字的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）公布后，舆论立即给出了十分积极的回应。

　　这份含有60项改革任务的文件，几乎回应了会前舆论热议的所有问题，显示出胆魄十足。不少人甚至将其与35年前打开中国改革开放大门的十一届三中全会相提并论。

　　这份被寄予厚望的改革方案，提供了怎样的改革思路，又将如何确保改革落实？

　　为何以经济体制改革为重点

　　11月15日，《决定》全文公布。在公布之前，新华社播发了《全面深化改革的十大看点---访中央财经领导小组办公室副主任杨伟民》一文，率先预热。

　　这位来自中央经济核心决策部门的官员对即将公布的庞大改革方案作出整体分析。在分析中，他再次提到了过去多年中央高层在阐释中国发展问题时反复强调的现实基础。 “当前中国存在的最突出最根本问题还是发展问题”，“中国正处在跨越中等收入陷阱阶段，下一步发展面临诸多难题和风险，过去支撑快速增长的条件也在变化，只有加快经济领域改革才能释放更多发展动力。”

　　所以，虽然全会主题是全面深化改革，但坚持问题导向原则，把经济体制改革作为全面深化改革的重点，强调发挥经济体制改革对其他领域改革的牵引作用。

　　1987年，中共十三大报告提出了社会主义初级阶段的概念，并指出“我们现阶段所面临的主要矛盾，是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。这一判断，是执政党形成“以经济建设为中心”的基本路线的逻辑起点。尽管随着社会治理等问题的迫近，这一表述在近年来的中央文件中似乎不如以前密集，但是，从此次全会的《决定》不难看出，这一逻辑依然十分清晰。

　　杨伟民以“一个主题六条主线”来分析《决定》推出的改革方向，来阐释全面改革和市场经济体系。一方面，“六条主线”显示了此次改革与此前几次三中全会的区别：以前几次全会的主题仅是某一方面的改革，而这次全会定位全面深化改革，包括经济、政治、文化、社会、生态文明，以及国防和军队、党的建设制度等多方面改革。

　　他说，“在改革攻坚期和深水区，只有坚持全面改革，才能继续深化改革”；另一方面，全会坚持问题导向原则，把经济体制改革作为全面深化改革的重点，强调发挥经济体制改革对其他领域改革的牵引作用。这也是《决定》起草过程中非常注意把握的重要原则。因此，《决定》确定的15个方面改革任务中，与经济密切相关的占了近一半。

　　《决定》正文对这一判断的表述非常精炼：全面深化改革，必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断，以经济建设为中心，发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展。

　　市场究竟是什么角色

　　要发挥经济体制改革的牵引作用，关键在于解除当下经济体制对发展的制约。

　　针对这一问题，此次全会提出了新“药方”。

　　11月12日晚，十八届三中全会闭幕后，官方随即发布会议公报。尽管当时尚未有改革细节透露，但仍有不少人在表述温和的公报中捕捉到了一个显著变化：公报提出要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。

　　媒体随即将此表述与此前的中央文件作了对比：从中共十四大提出建立社会主义市场经济体制以来，中央的纲领性文件中，市场的地位已经数度变更。十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。

　　《决定》全文公布后，抛弃了“基础性作用”的定位、被赋予“决定性作用”的至高地位的市场，其改革“引擎”的角色分外突出。

　　正如杨伟民所说：“全会提出‘要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革’，意味着基本经济制度、市场体系、财税金融、土地制度、宏观调控等所有经济领域的改革，都要围绕‘使市场在资源配置中起决定性作用’这一主线来展开和推进。”

　　曾因倡导市场经济而被称为“吴市场”的经济学家吴敬琏，对此次改革亦大为赞赏。

　　11月19日，吴敬琏在《财经》年会上评价此次全会的改革称：“十四届三中全会建立起来的市场体系是初级版的，还有很多旧体制遗产。十八届三中全会是一个升级版的，更加成熟的，符合现代经济要求的市场经济。”

　　吴敬琏认为，三中全会有关经济改革的内容，最关键的是两句话：一句话是紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革；另外一句话，是建立统一开放竞争有序的市场体系，这是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。这两句话非常明确地指出了方向，指出了我们全面深化改革在经济改革方面所要达到的目标。《决定》中提出了300多项改革的具体要求，大都与这两句话有关。

　　产权怎么保护

　　在具体的改革任务中，《决定》以坚持和完善基本经济制度开篇，并首先提出“完善产权保护制度”。

　　《决定》对于市场“升级”的力度，从其具体表述安排可见一斑：产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。

　　除此之外，《决定》还提出，国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。

　　作为市场经济的制度基础，对产权制度的强调成为《决定》最受关注的亮点之一。

　　有媒体评论：决定在产权保护方面提出的新要求和想法，对消除非公有制经济的各种顾虑有着十分重要的作用。决定的颁布，无疑让非公有制经济吃下了一颗“定心丸”。

　　这一表述，是《决定》后文对非公经济予以支持的基础。

　　在坚持和完善基本经济制度方面，《决定》提出要“积极发展混合所有制经济”、“支持非公有制经济健康发展”，提出坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域的具体办法。

　　“要发展混合所有制经济，促进非公有制经济健康发展，完善产权保护制度是一个非常关键的前提，这个前提实现不了，发展混合所有制经济就会面临困境。”国资研究专家、上海天强管理咨询公司总经理祝波善在接受《京华时报》采访时说，公报中提到完善产权保护制度是一个极大的进步，同时也是清除市场壁垒、提高资源配置效率和公平的必要条件。

　　由于其制度基础作用，产权备受强调，必将对市场产生深远影响。

　　南京财经大学经济学系教授刘志国在接受媒体采访时表示：这对民营产权的保障将是一项重大利好，也将增加民营企业家进入一些垄断行业的信心。

　　要素市场化能否突破

　　吴敬琏认为，当前中国市场有三个主要缺点，一是在条块分割的基础上使得市场碎片化；二是存在许多妨碍竞争的行政干预、垄断行为；三是发展不平衡，比如说要素市场的发育程度很低。

　　此次改革方案提出建立统一开放竞争有序的市场体系，直指市场碎片化和行政干预等问题，赢得舆论叫好。与此同时，吴敬琏所说的第三个问题，也是舆论关注的核心。

　　长期以来，公有企业和非公企业在土地、自然资源和资本等生产要素配给上不公平，是制约我国非公有制经济发展和市场体系完善的障碍之一。国有企业在市场准入、政府补贴、银行贷款等方面所得到的支持，比非公有制企业更多。

　　因此，要素市场的改革，也是此次改革中颇受关注的问题。吴敬琏指出，新提法要求建立一个统一开放、竞争有序的市场体系，这个体系不仅仅包括商品市场，也包括要素市场。

　　在加快完善现代市场体系部分，《决定》提出要“完善主要由市场决定价格的机制”：凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域的价格改革，放开竞争性环节价格。

　　今年已有进展的金融市场体系改革，在此次《决定》中得以延续。例如其中提到，扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。推进政策性金融机构改革。健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融资比重。

　　更令舆论兴奋的是，《决定》在土地制度改革方面也有具体说法：在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

　　中国银行首席经济学家曹远征认为，此次决定突出了要素市场化，并且首次提出土地问题，确立了集体土地的流转，包括农村宅基地所有权保护以及转让，这是35年来的重大突破。

　　但是，生产要素市场化仍面临障碍。

　　“所谓要素，就是指土地、劳动力、自然资源和资本。劳动力这一块公报没有重点提，但另外三个要素价格的市场化改革都是硬骨头，取决于我们敢不敢打破垄断。”中国社科院工业经济研究所投资与市场研究室主任曹建海这样说。

　　如何管住“闲不住的手”

　　11月14日，新华社发布了一则“旧闻”：9月17日，中共中央在中南海召开党外人士座谈会，就中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定听取各民主党派中央、全国工商联领导人和无党派人士的意见和建议。会上，习近平说：“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。”

　　11月15日，《决定》全文公布的同时，新华社发布《习近平：关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》。文中，习近平再次重复了这句话。

　　杨伟民亦在采访中提到，《决定》推出的改革方案坚持问题导向原则。

　　2012年，中共十八大对当下经济体制最大问题的解剖直指核心：处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。

　　杨伟民称，此次改革方案“抓住了中国现实经济问题的根”：虽然30多年改革初步建立了社会主义市场经济体制，但目前很不完善，核心问题还是政府对资源的直接配置过多、不合理干预太多。产能过剩、城市病严重、耕地占用过多、地方债风险、生态环境保护等，很大程度上都与政府干预多有关。坚持市场化改革方向，是解决现实经济问题的根本。

　　中国社会科学院经济学部工作室主任张晓晶在接受媒体采访时对政府之手过长有更详细的表述：过去在强调GDP的动机下，地方政府一味想把经济搞上去，在产业政策和许多方面直接过度地干预经济，比如国家规划的七大新兴战略产业，各地不管自己是否适合都一拥而上，造成各省区市产业结构趋同和产能过剩。

　　在增长冲动下，政府过度干预经济还造成大量地方融资平台债务负担过重。地方政府以资金平台公司为基点进行贷款，有些偿债能力差，一些贷款没有好的现金流支持，甚至没有抵押，这对地方银行形成压力。

　　而对于致力经济发展方式转变的中国来说，政府之手也是当前转型的一大阻碍：尽管中央已经无数次强调增强消费对经济增长的拉动作用，但是，由政府主导的投资驱动型发展战略下，这一目标至今仍差距明显。

　　因此，转变政府职能，将是此次改革的必经之路。

　　政府的手什么时候能伸出去

　　推进政府职能转变，是今年全国两会后中央政府花费力气最多的事情之一。

　　10月21日，国务院总理李克强应邀在中国工会第十六次全国代表大会上作了经济形势报告，提到半年多来，中央政府已经取消和下放221项审批事项。简政放权的政策，向社会、向市场释放出非常积极的信号：鼓励就业创业。今年第三季度，全国新设市场主体同比增长18%，其中民企数量增长31%，这种迸发式的增长印证着改革成效。

　　《决定》推出的改革方案，除了再次强调进一步简政放权，最大限度减少中央政府对微观事务的管理外，还对政府职能作出更为全面的界定。

　　在指导思想部分，《决定》明确提出，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。

　　《决定》亦在具体细节方面有所规定。

　　例如，作为弥补市场失灵的重要手段，在至关重要的“健全宏观调控体系”方面，《决定》提出，健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。

　　国家信息中心首席经济师范剑平在接受《人民日报》海外版采访时称：“宏观调控的改革首先在于界定清楚调控的界限在哪儿。我们过去的宏观调控实际上并没有一个完整的机制，像一个大篮子一样把什么都装进去。这次三中全会给出了非常清楚的框架，说明了宏观调控都包括哪些方面，有了一个明确的边界。第二，此次对宏观调控的手段也进行了专门的说明，不再像以往的宏观调控，不管土地、环保，什么有用都拿来用，现在说得很清楚，以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化。” 他认为，只有把调控目标的制定和政策手段的运用都保证在机制化的前提下，宏观调控才有可能真的实现。以德国为例，他们有稳定经济增长法，对于“政府的手什么时候能伸出去”这个问题有个很清楚的框架和指标，只有在失业率达到什么水平、通货膨胀的威胁达到什么水平，才能搞宏观调控政策，否则，伸手就是违法的。

　　如何保证改革“不放空炮”

　　经济学家华生在微博上说，认真读了《决定》，亮点很多。但客观地说，要回答这么多年为何总如此才是关键。

　　杨伟民对此没有避讳。他说，对于改革举措，社会上总有人担心难以落实到位。此次全会通过一些有力举措向外界表明新一届中央领导集体坚定改革的决心，狠抓落实确保改革“不放空炮”。为此，改革方案提供了两重保障。

　　一是中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、监督落实；二是鲜明提出“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”的时间表。“这意味着剩下的7年时间必须完成《决定》提出的改革任务，这一时间表为各部门和地方设定了改革最后的边界和底线，表明这些改革任务是可检查、可评估、可落实的。”

　　在《关于的说明》中，习近平也特别强调落实问题。他说，全面深化改革是一个复杂的系统工程，单靠某一个或某几个部门往往力不从心，这就需要建立更高层面的领导机制。

　　基于此，全会《决定》提出，中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这是为了更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，保证改革顺利推进和各项改革任务落实。