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“生态红线”悬而未决 试点频遇冷先行者受益

来源:南方周末 作者:袁端端

  生态红线是什么线,该由哪些部门划定,后续制度如何健全,这些关键问题依然悬在半空,但国家一些部门和地方已开始争先划线了。

  生态红线是什么线

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  2013年11月12日,十八届三中全会公报明确提出“划定生态保护红线”,这是该提法首次在党中央文件中正式出现。这也是自半年前,中央领导人提及之后,国家再度将这一概念放入生态文明顶层设计。

  半年间迅速升温,媒体聚焦,学界行动,各相关部门争吃“螃蟹”。

  2013年7月,国家林业局启动了生态红线保护行动;两个月后,环保部对外通报,“力争在2014年完成全国生态红线划定技术工作”;而国家海洋局近年来推行的海洋红线制度也涉及陆地区域。

  然而,各部门高调表态的背后,生态红线到底是什么线,却仍然未有官方解释。

  接受南方周末记者采访的学者一致的看法是,生态红线是不可触碰的底线,也是我国生态安全的最低保障。不过,在具体内涵上,却各有解读。

  环保部全国生态红线划定技术组的组长、环保部南京环境科学研究所(以下简称南京环科所)所长高吉喜早在2012年起,就牵头制定环保部生态红线项目。在他的定义中,生态红线将为我国1/4国土提供有效保护,主要分为重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感、脆弱区三大区域。

  这更像是国土上的规划线,相比这一具体细致的自然空间区划,一些学者更愿意将之看成是一个系统工程。

  “我理解的生态红线是系统性的,需要不断完善的。”在环保部环境规划院副院长王金南看来,“生态文明建设应该设立人口、资源和环境3大红线体系,生态红线不仅包括自然生态功能保障,也应该包括环境质量和环境风险。我们已有的水的控制总量、大气的、土壤的标准,从目前来看,是很难放入目前狭义的只关注自然生态系统的生态红线的概念里。”

  与王金南观点类似,环保部政研中心主任夏光则认为,生态红线体系具体指三个方面:第一个是区域性的划线,将一些脆弱地区如大江大河的水源地划成禁止开发区,不准搞开发建设,也不以GDP评价当地的发展政绩;二是资源消耗方面的约束上线,比如煤炭总量消耗和机动车总量都要有控制的上限;三是污染物的排放要有底线。

  江苏省环境信息中心主任何春银也认为,生态红线不能等同于区域红线,生态红线应该有立体的内涵。他举例,劣五类应该是水生态红线,灰霾应该是大气生态红线,重金属超标应该是土壤生态红线等。

  诸多讨论下,并没有一个写在纸面上的标准答案。

  而且,作为国家战略,生态红线该由什么部门具体执行,也依然存在争论。一些学者开始担心单个部门能否胜任。“环保部门先天不足,不能很好将红线对应到空间上,需要规划部门的配合来做。”深圳市城市规划研究所所长盛鸣表示,必须由多个部门协调的工作,特别需要规划、国土部门的参与。

  “不会有矛盾,各地方的方案都会交由省政府统一协调。”高吉喜并不认为环保部的生态红线会和其他部门产生冲突。

  试点遇冷,先行者受益

  生态红线这种具体落地上的疑惑,已在地方试点上出现。

  在高吉喜的课题中,内蒙古、江西、广西、湖北成为了四个拔头筹的试点省份。红线技术组的成员之一、南京环科所博士邹长新说,四地的划分技术指南已基本完成,还在和地方做最后的协商。

  然而,南方周末记者从四地环保部门了解到,尽管环保部不遗余力推进,但各省仍不明所以,显得有些动力不足。

  “(各类)试点太多了,(生态红线)到底要干嘛还不清楚。”湖北环保系统一名工作人员说。而广东省环保厅拒绝采访的理由则是,“这属于国土规划部门管”。

  案牍上的规划涉及复杂的利益调整。高吉喜的团队和试点地方协商时,就感到了这种压力,一个小点有时候改了四五稿。“推行生态红线最大的阻力还是保护与发展的矛盾,眼前利益与长远利益的矛盾。划定红线的面积太大会影响当地的经济发展。”

  “红线毕竟是要落地,画在纸面上的还是会和实际情况不同。”广西环保厅一名工作人员说。

  “指标是一个很复杂的体系。各地方的发展情况不一样。经济发展水平环境容量都不一样,必须因地制宜。”湖北省环保厅生态处处长王虚谷说。

  这一点高吉喜深有体会:“不是想划就划完了,如果要真正落地,一定要地方认可,难就难在协调和可操作性上。”在他看来,有矛盾很正常,就像家里装修房子,祖孙三代都会有意见,况且是涉及无数县市的利益调整。

  幸运的是,相比试点省份并不清晰的推进路线,一些城市在多年前就已是先行者。

  王金南记得,早在2005年,广东省就提出珠三角区域“红线调控、绿线提升、蓝线建设”的总体战略,要求对12.13%的陆域(5058平方公里)实行红线管控,实际上就是现在的生态红线。而且该红线经广东省人大批复,分解到9个城市强制实行,而且效果很好。2013年10月,广东省住建厅要求全省各地划定生态控制线方案,并于2014年4月底完成划定工作。

  2005年,深圳市划定基本生态控制线,一举将占全市陆地面积约50%的土地划为基本生态控制线,同时出台《深圳市基本生态控制线管理规定》,严守生态环境“铁线”。

  “从我们专业的角度来说,(生态红线)不是新鲜的事情。”盛鸣说。作为深圳规划的重要参与者,他回忆起当年的情形,用“不得已而为之”来描述。深圳当时城市建设规模不断扩张,人口、土地、能源与水资源、环境承载力都“难以为继”,为此,寸土寸金的深圳不得不“非常艰难地”划定了这条控制线。

  而八年过去,除重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施和公园之外,线内基本没有再建设。“挡住了很多违规建设,当时看是紧箍咒,现在价值一下子就上来了。”盛鸣把这视为规划事业生涯中最具自豪感的事。

  尽管深圳得到了一致的赞赏,但一些做法无法挪用。深圳市规划国土委一名工作人员解释,深圳是为遏制城市用地建设无序开发,而目前提到的生态红线更多是为了保障自然生态安全。“理念和方法和程序完全是可以借鉴的。”盛鸣说。

  红线或成“悬着的线”

  在一些专家看来,生态红线划定后的实施仍是困难重重。

  王金南就有一连串疑问:“自然保护区已经有了一套法则,红线会不会再建立新规则?新的补偿机制如何建立?党政绩效考核怎么计算?涉及多部门管理的区域,如何协调?”这些问题在2010年国家划定全国主体功能区时就已暴露,一些地方抵制情绪严重,收效不佳。

  “现在学术上没有达成共识,社会上也需要达成共识。很难这么匆忙可以决定的。”中国人民大学环境学院环境经济与管理系教授宋国君直言。

  高吉喜认为,无论是《全国生态功能区划》中的重要生态功能区,还是《全国主体功能区规划》中的重点生态功能区,其面积都非常大,有些甚至包括多个地市和区县。在实际操作层面,无法做到有效保护。因此,生态红线会更“精细”:“虽然面积小了,但能实现真正意义上的生态保护。”他举例,以横断山区、秦巴山地、黄土高原、东北林区、青藏高原等为例,在重要(点)生态功能区中占全国面积的38.7%,而这个数字在生态红线区划中只有23.3%。

  另一个担忧是,红线如何能真正成为“铁线”?多年来,即便是国家级自然保护区,因建设项目被迫调整的案例屡见不鲜。

  “红线必须要有法律保障。”宋国君反复提醒。这也是高吉喜的共识。“对自然保护区等已经有制度或条例的,仍要严格遵守。对新划定没有法律保障的红线,要尽快制定与红线性质相适宜的管理机制。”

  “红线如果不能通过法律加以固定,就是一条悬着的线了。”王金南并不希望生态红线仓促划出,而建议从顶层设计上认真考虑。

  专家的建言并不能阻止地方的热潮。2013年6月,并不在试点省份里的江苏率先公布了生态红线区域规划,成为了第一个发布省级层面生态红线的地区。在给南方周末记者的书面回复里,江苏早在2012年5月就启动了该省重要生态功能保护区区域规划的修编工作,只不过如今更名为“江苏省生态红线区域保护规划”。

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(责任编辑:徐秀菊) 原标题:概念未落地,部门争划线

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