“单独二胎”放开前的博弈：政策历经十年酝酿

　　“多少年坚决不让动、不许动，现在能迈出这一步不容易。”

　　“人口是分母，GDP是分子，有人担心分母变大之后，影响人均GDP。”

　　备受期待的“单独二胎”新政策，出现在2013年11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》里。

　　作为一项影响13亿人的基本国策，计划生育政策的调整，牵一发而动全身，也因此不到最后一刻，官方很少走漏风声。就在消息正式发布前两天，国家卫计委官员对于外界的猜测还专门予以否认。

　　多年来，有关放开二胎的呼声和争论从未间断。“多少年坚决不让动、不许动，现在能迈出这一步不容易。”中国人民大学人口与发展研究中心教授顾宝昌对南方周末记者说。这位国内人口学界的权威学者曾多次上书中央，要求逐渐全面放开二胎。

　　据南方周末记者了解，“单独二胎”政策历经十年酝酿，无数次的调研、讨论和测算。新政酝酿阶段，曾有多个方案进入决策层视野，有关二胎放开的博弈可见一斑。这其中既涉及不同智库之间的竞争，亦有民间社会与官方的角力，以及中央和地方的利益权衡。

　　前传：两个调研的分野

　　国家卫计委官员近日称，完善计生政策准备工作的启动始于2008年。但其实在本世纪初，卫计委就已经着手调研。

　　2004年4月，18位人口专家历时两年完成了一份调研报告《关于调整我国生育政策的建议》，上书国家计生委。建议先放开“单独二胎”，然后再逐渐过渡到“全面二胎”。负责牵头的顾宝昌回忆，调研实际上是由国家计生委赞助的，但是计生委为了低调起见，要求专家以个人名义展开。计生委领导当时批复：赞同现在着手，否则会陷入被动。

　　调研的一个动因，跟生育率太低有关。从1992年开始，中国总和生育率就低于人类世代交替所需的更替水平（平均每对夫妇生育2.1个孩子），到2000年只有1.6，更是跻身世界生育率最低国家行列。报告担心，“如果政策不变，总人口将在20年左右达到零增长”。

　　总和生育率，是指该国家或地区的妇女在育龄期间，每个妇女平均的生育子女数。对于生育率的不同估计，成为日后二胎政策“稳定派”和“渐进派”核心分歧所在。

　　这一建议当即引起高层重视。2004年6月，时任中国人口学会会长的全国人大副委员长彭佩云提议，在河北保定召开一次关于生育政策的内部研讨会，时任国家计生委主任张维庆也到了场。

　　调研报告的出台引起质疑。“很多人担心，生育政策一旦放宽，势必造成生育反弹，人口失控，而且计生部门就没工作可干了。”报告的牵头人之一、复旦大学社会发展与公共政策学院教授王丰对南方周末记者回忆，最终反对声音占了上风，建议没有了下文。

　　相比之下，卫计委的另一个调研报告的命运迥然不同。2004年2月，国家人口发展战略研究课题组在北京成立，组长为三个重量级官员：时任全国人大副委员长蒋正华、时任全国政协副主席徐匡迪和原国务委员宋健，成员有包括两院院士在内的三百多位专家。课题组由计生委旗下两个机构负责，一个是负责政策规划的规划和信息司，另一个是官方智库中国人口与发展研究中心。

　　经过两年多调研后，2007年1月，课题组推出了一份近300万字的《国家人口发展战略研究报告》，建议“十一五”时期保持生育政策稳定。一个重要判断依据是，1990年代以来，总和生育率一直稳定在1.8左右。

　　这引起学界的一片质疑。“数据处理上存在偏差，比如流动人口、生育当中的妇女被统计进来，而很多未生育妇女因为人员流动没算进来，没做加权，这个抽样不太能说明问题。”人口问题专家、北京大学社会学系教授陆华杰告诉南方周末记者，1.8的生育率导致政策趋于保守。

　　中央对这份报告很看重。接近卫计委的人士对南方周末记者说，在调研、写作过程中，课题组向中央有关领导汇报了近十次。

　　尽管这份报告不提倡改变当前计生政策，但报告也认识到人口结构性矛盾突出的问题，比如性别失衡和急剧老年化等等。报告指出，要及时开展生育政策的前瞻性研究，这为未来卫计委政策松动埋下伏笔。

　　推进：倒逼下的“蛋”

　　中央的计划生育政策虽然总体稳定，但实际上“单独二胎”已在多省农村悄然展开。国务院参事、原中国人口与研究中心主任马力回忆，“在实施‘双独二胎’政策后，上海、天津、江苏、辽宁、吉林、安徽、福建等7省份农村陆续实施了‘单独二胎’政策。”

　　“计生政策自1978年出台后，35年来不断据国情、省情调整，从最早农村第一胎是女孩的可以生育第二个孩子，到取消二胎间隔，再到双独二胎，再至农村单独二胎，直至这次全国范围的单独二胎，都是延续了这一思路。”马力说，“独生子女家庭为国家作出贡献，计划生育政策在不断完善过程中，始终沿着给予‘独生子女家庭’相应的代际补偿开展，这更体现公平。”

　　卫计委调整生育政策提上日程，是在2009年要求改变的呼声渐涨之后。当时，低生育率所带来的弊端日益严峻，如老龄化问题急剧恶化、民工荒、高考人数锐减等等。据《财经》报道，有领导、地方不断上书中央，中央批到国家人口计生委，计生委压力很大。

　　从那年开始，二胎政策是否放开，成为每年两会上最热话题之一，代表委员关于放开二胎的议案提案也多了起来。人口计生委很支持这样的方案，但阻力来自部委中的经济部门。“人口是分母，GDP是分子，有人担心分母变大之后，影响人均GDP。”顾宝昌说。

　　人口学者们并没有放弃。2009年，顾宝昌和国内25位人口学者再次上书中央，认为分步放开二胎的时机已经成熟。依据是2005年全国1%人口抽样调查显示总和生育率降到1.33。“如果等到中国人口已经开始负增长，再采取措施提高生育水平，为时已晚。”

　　但这个提法再次遭到了部分专家反对。“统计局的数据是未经调整的数据。”中国人口学会常务副会长翟振武对南方周末记者举例说，日本生育率都有1.4，中国怎么可能低于日本。比如一些黑户等原因，很多0岁的孩子没报上来。

　　顾宝昌认为，任何统计都有水分，但即便把水分放进去，这个出生率还是很低，因为每次调查都在下降。

　　这份报告的另外一项调研成果，亦被认为缺乏说服力。课题组针对已经实行“二胎政策”二十多年的四个农村地区进行调研发现，在这个总覆盖人口八百多万的区域，多年的生育水平都保持在2以下。

　　马力认为，全国有5个省和4个地区执行“二胎政策”，而只有山西翼城和甘肃酒泉两地是低生育水平，其他地方生育水平在全国均属不低或较高水平。经济发展、教育水平、计生政策、计生工作等因素，都会导致生育水平下降，因此，仅翼城、酒泉低生育水平，不能代表人口发展普遍规律，更不能证明仅是计生政策决定的。

　　标志性突破出现在2010年初的全国人口计生工作会议上，会议提出“十二五”期间，“稳妥开展实行‘夫妻一方为独生子女的家庭可以生育第二个孩子’的政策试点工作”。

　　卫计委专家委员会成员、中国人民大学人口与发展研究中心教授陈卫告诉南方周末记者，最早专家委员会汇总了学界的四个方案给决策层，最后多数学者的“单独二胎”建议被相中。第二个方案是全面放开二胎，如北京大学教授曾毅提出的“二胎晚育软着陆”方案，即在适当晚育间隔前提下，不分地域、城乡或是否独生子女，均可生二胎。第三是维持现状，第四是收紧。

　　陆华杰将四个方案形象地称为稳定派、渐进派、突变派和紧缩派。国家卫计委副主任王培安近日透露，后两个方案因为与群众期待相悖，将导致人口结构性问题，首先被决策层否定，而第二个方案被否，是因为担心会导致人口大幅波动，给基本公共服务带来压力。

　　为什么不全面放开二孩，要谨慎推进？马力说，“制定政策的原则是：人口切忌大起大落。积累的生育数量越多，一旦释放，等于头顶上顶的水库风险越大。人口是经济社会资源环境最基础的要素，中国三次出生高峰，已给国家发展带来深刻的影响。”调整生育政策要“整体稳定、适度调整、因地制宜，以实现软着陆的目标”。

　　搁浅：数据不准，怎么拍板

　　在这个方案被采纳之前，国家人口计生委展开了一系列的调研、测算和论证工作。据马力透露，调研项目覆盖多个层面，测算翔实，比如放开单独可惠及多少家庭，多少家庭可能不生，近期、远期生育比例等等。为了数据的可靠性、方案的可行性，计生委建立了中央到村的六级计生系统数据库，实现数据信息实时变动，利用人口分要素、多维家庭、微观等各种模型进行预测，对敏感数据反复推敲。

　　国家人口计生委还利用教育、公安等部门的数据开展比对和校验，看哪个更靠谱。马力举例，教育部统计全国有多少6岁孩子进小学，倒推6年前出生的人口数。甚至对13亿人口身份证号码一个个校验，做了大量的基础性工作。

　　承担调研测算任务的是中国人口与发展研究中心。除此之外，国家人口计生委还把一些课题交给各大高校、社科院的人口所，组织多方案测算比较。

　　据公开报道，“单独二胎”实施方案，最早设计了“三步走”策略：2011年，浙江等五省首批试点；其后，开放北京、上海、天津等六个左右省市；其他省份则为第三批。最终在“十二五”内实现全国全部放开“单独二胎”政策。

　　据了解，2010年11月初，方案由国家人口计生委提交至国务院。但之后一直没有进展。

　　2011年4月，第六次人口普查结果出炉。普查结果显示，总和生育率仅有1.18。2000年到2010年，人口净增七千多万，少儿人口降至16.6%，65岁及以上老年人口占比升至8.9%。

　　“六普”数据面世后，多方测算均表明，中国的总和生育率已小于1.8的官方调控目标。王丰对总和生育率的测算结果为1.5，翟振武的测算结果也仅为1.65左右。

　　人口学者再次呼吁，生育政策调整刻不容缓。

　　据《财经》报道，2011年5月5日，中国人口与发展研究中心提交《关于〈完善单独政策初步测算报告〉的报告》。一项主要的测算结果是：假设目前中国生育率是1.5，未来峰值人口是14.2亿人；假设生育率达到1.8，峰值人口在15亿人左右，此两种峰值出现的时间均为2030年前后。这意味着，这两个峰值均在粮食供应和公共服务承受的范围之内。

　　2011年6月，在此测算基础上，国家人口计生委主任工作会议通过新的“单独二胎”方案，不久上报国务院，新方案未形成选择试点省份的倾向性意见，而是能否“开始单独二胎试点”的请示。

　　接近卫计委的人士告诉南方周末记者，问题出在究竟是继续采纳卫计委的1.8生育率，还是选择专家测算的数据。“专家们争论不下，让决策层左右为难。不知道该信谁的，数据不准，怎么拍板。”

　　定案：因为四个共识

　　政府坚持计划生育政策至2015年之前不动摇。学界再次坐不住了。

　　2012年7月，一份由15位国内法学、人口学学者联名签署的修法建议书，正式寄送全国人大及其常务委员会。该修法意见书请求立法者全面修改人口与计划生育法，取消对公民生育权的限制，废止生育审批制度，废止社会抚养费制度。

　　十八大前夕，国务院发展研究中心旗下的智库中国发展研究基金会发布了《人口形势的变化和人口政策的调整》大型研究报告。报告指出，在经历了迅速从高生育率到低生育率的转变之后，“中国人口的主要矛盾已经不再是增长过快，而是人口红利消失、临近超低生育率水平、人口老龄化、出生性别比失调等问题。”

　　基于此，二十多位人口学者再次建议完善生育政策势在必行，生育政策的调整方案应该是在全国分步实施放开“二孩”。第一步，在城市和严格执行一孩政策的农村即刻放开二胎；第二步，2015年，在实行“一孩半”（第一胎为女孩的夫妇可以生二胎）政策的地区放开二胎，实现全国全面放开“二孩”的目标。

　　专家认为，分区域分步骤放开二胎，可以避免同时放开二胎带来的人口大起大落，也可避免放开“单独”带来的花费时间较长、贻误时机等问题。

　　参与者陆华杰告诉南方周末记者，由于某些政府部门和学界一部分人的反对，计生政策的完善又耽误了下来。“这种反对很大程度上跟观念有关。比如人口增多之后，会带来贫困和污染、资源短缺等等。”顾宝昌说。

　　学界开始通过舆论施压。人口专家关于人口红利将在2013年面临拐点的言论经常见诸报端。这意味着人口因素对经济增长的作用将消减，进而变为负贡献。2013年两会上，许多代表委员再次提议分省放开二胎。

　　在马力看来，单独二胎政策之所以在现在这个节点上推出，是因为四大共识。一个是生育率下降，出现更广泛、深刻的人口结构问题，综合人口问题凸显。第二，2013年是深度人口红利期，抚养比最低，是最有利时机。第三，城乡一体化进程加快，二元生育政策与经济社会发展不匹配。第四，兑现三十年前制定独生子女政策时的承诺，当时中央在给共产党员、共青团员公开信中提出：到30年后，目前特别紧张的人口增长问题可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。

　　国家卫计委专家委员会成员、上海社科院经济研究所所长左学金告诉南方周末记者，下一个五年计划应该全面放开，变成鼓励生育。计划生育原意是家庭计划，到时候要回归原意，帮助家庭实现他们希望的子女数。不是作为一个审批指标来推行。