解密全国假日办：从不征求业内外意见

　　随着被称为“史上最坑爹”的假期安排，一个不曾被人关注的机构进入公众视野——全国假日办。这个“决定”中国人如何放假的机构，到底是什么机构？它又基于哪些原则，制定出全年的调休计划？

　　本刊记者/刘子倩

　　（声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权）

　　如果将2013年中秋和国庆是如何调休放假作为考题，可能连调休方案制定者都会凌乱——从9月16日算起，先上3天班，迎来3天中秋假期；接着工作6天，再休息1天，然后上2天，就到了7天国庆假期；随后上5天，再休息一天，才能回归工作5天、休息两天的正常生活。

　　这个假期因此被称为“史上最坑爹”的假期。网友甚至发言表示：请“调休”退出假期界。

　　在一边倒的议论声中，一个不曾被人关注的机构进入公众视野——全国假日办。这个“决定”中国人如何放假的机构，到底是什么机构？它又基于哪些原则，制定出全年的调休计划？

　　“假日办”原来没有“办”

　　事实上，鲜有人知道全国假日办的全称：全国假日旅游部际协调会议办公室。办公地点设在国家旅游局。这个机构成立的时间并不长，诞生于2000年6月。

　　1999年，黄金周首次出现。第二年，为了应对黄金周期间的协调组织工作，由国务院牵头，成立了由14个部门组成的全国假日旅游部际协调会议，包括：发改委、公安部、交通部、商务部等三分之一的国务院部委，以及工商总局、广电总局、税务总局统计局等国务院直属机构。2003年，组成部门增至17个。

　　此后，省级和旅游城市也成立了相应机构，主要负责黄金周期间的指挥协调、信息发布、预警预报、投诉受理等。从全国假日办到地方假日办，都设有24小时值班电话，不过《中国新闻周刊》在10月17日至22日多次拨打全国假日办的公开电话，均无人接听。

　　长期从事中国“小组机制”研究的南开大学学者周望告诉《中国新闻周刊》，在国务院层面，有三种议事协调形式，层次由高到低，分别是“领导小组”“协调小组”和“部际会议”。“部际会议”中，又可分为较高级的“部际联席会议”和较低级的“部际协调会议”。

　　“实际上，‘部际会议’是一种工作方式，不能称为‘机构’，是为了协商办理涉及多个部门职责的事项而建立的一种各部委间松散的协调、沟通机制。”周望说。

　　因此，像全国假日办这种“部际会议”，并不会进入政府机构的正式序列，没有常规性的工作职责，也不能独立发布行政命令，一般只会在几个固定时间段，以开会、报告或检查工作等形式，协调沟通。

　　但假日办的成员级别相较于“领导小组”并不高。现任假日办主任为副部级干部，成员从司局级干部到处级干部不等。周望分析说，在这种机制下，参会成员单位一般只是把会议召集部门的意见带回本部门，同时把本部门的意见告知其他参会部门，但各方都没有听取和落实其他部门意见的义务，也没有强制性规定。

　　“在没有更高级别领导干预的情况下，会议讨论内容的结果，基本上只有看各个参会部委是否‘发扬风格’了。”周望说。

　　清华大学政治经济学研究中心主任、假日改革课题组负责人蔡继明对《中国新闻周刊》表示：“从全国假日办的办公地点和成员构成可以看出，放假还是从旅游角度考虑的，带有强烈的功利主义色彩。”

　　原中国旅游学院旅游科学研究所所长、73岁的王兴斌则将假日办称为“全国假日救火办公室”，所有问题的解决都是临时性的，“十多年来，假日办没有真正解决什么问题，假日安排也不征求业内外意见，其实是形式主义的典型代表”。

　　2003年，时任全国假日办执行主任、国家旅游局副局长王军也向媒体表达了类似担忧，“黄金周工作是我国要长期坚持的制度，全国假日办没有专门机构和编制的状态难以长期为继。”

　　调休规则

　　按照2007年颁布的《全国年节及纪念日放假办法》，我国公共节假日共11天，分别是元旦1天、春节3天、清明节1天、劳动节1天、端午节1天、中秋节1天、国庆节3天。现行放假调休方法，基本是通过调借临近的双休日，分别形成两个7天“长假”：春节、国庆；和5个3天“小长假”：元旦、清明、五一、端午、中秋。

　　蔡继明告诉《中国新闻周刊》，每年年末，全国假日办会草拟出下一年的放假安排，提交国务院，最终由国务院办公厅统一发布。

　　虽然每年的调休都有不同，但通过多年研究，蔡继明发现其中也有某种“清规戒律”：假日办会努力将法定公休假日放在调休假期的第一天，比如，国庆放假一般都是10月1日至7日；另外，也会努力避免因调休造成连续工作7天以上的情形。

　　事实上，2013年公共假日调休广受诟病，正是因为这个方案“没按常理出牌”。

　　比如，原以为2013年元旦会借用2012年12月30日(星期日)，形成30日、31日和1日的“小长假”，但实际休假安排却是1至3日，这样的实际结果是，12月29日、30日正常休息，12月31日上一天班，3天小长假过后，则要连继工作8天。

　　但这仅仅是开始，全年的调休结果是：为了形成5个“小长假”和两个黄金周，总共挪用了9个双休日，造成1次连上8天班，两次连上6天班，3次连上7天班，人们实际上的法定公共假日仍是11天，但实际感受却比往年更累。“这种调休安排显然没有考虑到人们长时间工作造成的劳累感。”蔡继明说。

　　蔡继明曾询问国家旅游局的相关人士，为什么要做这样明显不合理的安排，对方答复说，因为2012年的放假安排早在2011年底公布，所以2013年的调休不能借用上一年的双休日。

　　不过，这个说法难以自圆其说。记者查阅2012年的放假安排，元旦调休就借用了2011年12月31日（星期六，上班）。再往前追溯，2011年的放假安排中，2011年12月31日这天并未列入调休上班计划中。

　　蔡继明的课题组曾提过建议：若为期1天的法定节假日出现在周四前，就与上周的双休日调休，若出现在周四、周五，就与本周双休日对调，不过，“从2006年开始与全国假日办打交道，遗憾的是他们从不征求外界意见，也没有网站，公众想提意见都没地方提。”

　　其实，2012年12月10日，国务院办公厅发布2013年放假安排通知后，石家庄公益律师韩甫政就在2012年年底上书国务院办公厅，指出按照2013年的放假安排，连续工作8天严重违反了《劳动法》和《国务院关于职工工作时间的规定》，但韩甫政告诉《中国新闻周刊》，他至今未收到任何回复。

　　不过，10月10日，全国假日办首次通过门户网站发放了针对法定节假日放假安排的调查问卷，这也是全国假日办成立13年来首次向公众征求放假意见。“他们也认识到现有调休制度存在问题，算是一个进步。”王兴斌说。

　　应告别“大包大揽”的假日安排

　　在王兴斌看来，国家对假期“大包大揽”，带有浓厚的计划经济色彩。公民何时休假，去哪里休假，本是个人权利，用行政命令的方式，强迫十多亿人在7天时间集中休息，注定会带来巨大的麻烦。理想状态是：政府只需公布法定休假日及天数，具体安排由公民自己决定。

　　王兴斌从一开始就是黄金周制度的反对者。在他看来，按黄金周的人流量来配置交通、景区等社会资源，注定造成巨大的浪费；在世界经济一体化的今天，整个国家长达一周的集体休假，也将造成难以估量的经济损失。“黄金周只是迫不得已的过渡形式，带薪休假，把假期还给公民才是唯一的出路。”

　　北京第二外国语学院旅游发展研究院教授王富德则认为，在无法全面落实带薪休假的情况下，全国假日办仍无法取代，拆零为整的调休也是无奈之举，“政府希望通过强制休假让那些没有带薪休假的社会成员享受休假的权利”。

　　1995年，带薪休假正式写进《劳动法》：“国家实行带薪休假制度，劳动者连续工作一年以上就可以享受带薪休假，具体办法由国务院规定。”但直到13年后的2008年1月，《职工带薪年休假条例》才正式颁布施行，按照职工工龄，将带薪休假分为5天、10天和15天三个等级。

　　“但法律规定仍然是原则性的，违法成本太低，成了空架子。”蔡继明说。他还注意到，带薪休假制度曾写入2012年政府工作报告，今年又消失了。2013年2月，《国务院办公厅关于印发国民旅游休闲纲要(2013—2020年)的通知》中，将基本落实职工带薪休假制度的期限定在了2020年。

　　北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎则认为，除了制造业艰难、企业成本增加、大学毕业生一职难求等增加带薪休假执行难度的老问题外，在全能政府的模式下，全社会带薪休假制度的落实，还要建立在国家机关带头执行带薪休假的基础上。

　　一个醒目的例子是：现任全国假日办主任邵琪伟其实并没有“全额”享受国庆假期。据公开报道，10月1日，邵琪伟在北京检查国庆假日旅游工作和《旅游法》落实情况，10月7日，他又出现在美国乔治·华盛顿大学的讲台上。