解码日本国安会：首相为核心之核心 目的为扩权

　　11月27日，日本国会参议院全体会议以213票赞成、18票反对的表决结果，通过了建立“国家安全保障会议”的法案，由于众院全体会议11月7日已通过类似法案，参院的表决结果意味着国家安全保障会议成立法案正式生效。

　　日本战后首个“国安会”及配套的国家安全保障局，可能在今年12月和明年1月分别成立。

　　那么，“日本国安会”究竟是怎么回事？

　　核心之核心为内阁首相

　　根据规定，首相“认为有必要”的外交和防卫重要事项，“认为有必要”的重大紧急事态应对事项，以及“其他首相认为必须的国家安保事项”，都有国安会统领。

　　按照日本官方的解释，国家安全保障会议的使命，是负责讨论、制定日本中长期外交、安全、防卫保障战略、规划、政策，制定大规模灾害等突发事件应对措施，并负责对重大事件和大规模灾害等第一时间作出反应。

　　日本国安会以美国国安会为模板，分为核心成员、常设机构和紧急事态大臣会和机制等组成。

　　核心成员只有四人，包括首相、内阁官房长官、外务大臣、防卫大臣。以上四人系日本内阁中负责安保、外交、防务领域的主官，由上述四人组成的核心架构，可有效提升“应急处突”的应对效率，并及时制订和修改日本外交、安保基本方针和策略。

　　上述核心成员中，核心之核心为内阁首相。根据国家安全保障会议组织法，首相和首相官邸拥有极大权力，首相“认为有必要”的外交和防卫重要事项，“认为有必要”的重大紧急事态应对事项，以及“其他首相认为必须的国家安保事项”，都有国安会统领。

　　核心成员四人外，国家安全保障会议还设立了常设机构—国家安全保障局，从目前透露的信息，该常设机构有人员约60名，由外务省、防卫省警察部门等派出，内部可能分设宏观、战略、情报、中国及朝鲜、同盟国和友好国、中东及其他等六个部门。

　　国家安全保障会议核心成员会议将两个星期召开一次，称作“顶级会议”。如果首相认为需要，可指定四人以外的阁员参与，如果参与者为国家公安委员会成员、国土交通大臣等5人，则连同原先4名核心共计9人，称“九大臣会和机制”；如尚有其他阁员参与，则为“紧急事态大臣会和”。

　　四大臣会议每月两次，负责制定日本中长期外交和安全保障战略；9大臣会议同样定期召开，主要审议方向为国防基本方针。

　　国家安全保障局首任局长人选，是现任内阁官房参与的谷内正太郎，首任安全事务助理人选，则是现任首相辅佐官礒崎阳辅。国家安全保障局系内阁官房下属单位。前面提到的6个保障局下属部门一把手中，3名来自防卫省，2名来自外务省，1名来自警视厅。

　　目的主要是扩大首相权力

　　国家安全保障会议可以通过减少决策参与者人数，提高重大战略、机制和事件的行政效率和“处突”能力。一些人担心，可能导致军国主义思潮沉渣泛起。

　　日本国家安全保障会议机制最早系2006年由第一届安倍晋三内阁提出，并作为政府行政改革的重要组成部分。有一种说法称，安倍晋三对成立国家安全保障会议兴趣浓厚，因此其两次当选后都强推这一机制；但也有人称，是美国专家向安倍和自民党提出了上述建议。2006年仅仅成立了由安倍晋三任领袖的“国家安全官邸改进会议”会议成员包括部分重要阁员和专家。

　　2007年2月，内阁向众院提出第一个国家安全保障机制实施蓝图，但这年12月24日，新上台的福田康夫内阁宣布冻结了这份蓝图。当时相关法案草案正在国会众院审议，却被这个民主党政府紧急叫停，连审议流程都原位走完了。

　　民主党上台后不再提国家安全保障会议，变为在野党的自民党则通过党的外交与防务委员会，不断提出组建日本国家安全保障公约的倡议，并借此向民主党发难。

　　2012年自民党重新掌权后，开始采取各种姿态，竭力让尘封已久的国家安全保障会议机制重新提上议事日程。2013年2月14日，“国家安全保障会议机制”专家研讨小组正式成立；6月7日，日本众院通过设立国家安全保障会议委员会的决议；本月，该决议先后在众院和参院获得通过，国家安全保障会议尘埃落定。

　　之所以要推行国家安全保障会议机制，照一些知情者的话称，目的主要是扩大首相权力，提升应对重大、突发事件的效率。正如《读卖新闻》等媒体所言，国家安全保障会议可以通过减少决策参与者人数，提高重大战略、机制和事件的行政效率和“处突”能力。

　　一些人担心，日本推行国家安全保障会议机制，可能导致军国主义思潮沉渣泛起，有人甚至将该机制比拟作军国主义时代的“军部”。

　　军部和日本军国主义相始终，且其核心成员也是四人。但军部的四核心成员中并无首相，而是陆军大臣、海军大臣，参谋本部长和海军军令部长，自成体系，游离于民选政府之外，甚至首相也不能制约他们，相反，首相和内阁都会遭到他们钳制。

　　与之相比，国家安全保障会议机制的4名核心成员都是清一色的内阁官员，并由总理大臣亲自领衔。这些核心成员不仅受制于焦头烂额的国会，且其常设机构—国家安全保障局甚至还是内阁官房的下属机构，核心成员中没有一名现役将领或军人。

　　“国家安全会”监督成难题

　　众院表决通过了“特定秘密保护法案”，根据这一法案，国家安全保障会议所制定的政策将被纳入“特别秘密”范畴，这意味着国民和国会都很难履行审议、监督职责。

　　一些人担心，在“国家安全保障机制”方案通过后，日本首相可以借机将日本政府多个部门排除在外，且对“国家安全保障机制”如何实施监督，各方也有许多疑问。

　　不仅如此，11月26日，众院表决通过了“特定秘密保护法案”，根据这一法案，国家安全保障会议所制定的政策将被纳入“特别秘密”范畴，这意味着国民和国会都很难履行审议、监督职责，这将极大提升首相官邸主导外交和安全保障政策的顺利落实。

　　由此可见，国安会的确可帮助执政党和首相集中权力，却与全由军人组成的“军部”有很大差异，不宜将二者混为一谈。

　　对于这一法案，部分反对党议员认为，此举等于帮助国家安全保卫体系加紧控制信息，并进一步损害公众知情权，这一意见在11月7日众院表决权达到高峰，最终迫使执政联盟作出让步，同意考虑为“四大臣会面”进行录音，以备公众日后查询审核。

　　正如日本媒体所言，国家安全保障会议之所以能死灰复燃，重要原因是日本认定自己面对越来越严重的周边安保环境，并试图借此说服选民接受增强防卫能力和投入的政府主张。但国安会机制仍是内阁领导下的文官机制，和凌驾于内阁之上的旧军部存在很大差异。

　　值得一提的是，此次参众两院表决中，不论执政的自民党-公民党联盟，连在野的民主党、大家党、日本维新会等也纷纷投了赞成票。

　　这表明，在日本建立国家安全保障会议机制问题上，执政党和主要在野党间如今并无实质性分歧，类似2007年安倍晋三下台后的“人亡政息”场面，此番应不会重演。

　　陈在田（学者）