专家：巴西过度城市化致环境污染等多方面问题

　　拉美国家的城市化被概括为“过度城市化”，其典型特征是人口高度城市化但缺乏城市就业的支撑。这其中，巴西最为典型。

　　50年代以来，巴西的工业化进展迅速。60年代至70年代中期的十余年 ， 巴 西 经 济 增 长 速 度 年 均 超 出10%，创造了著名的“巴西奇迹”。在工业化的带动下，巴西的城市化获得了巨大的初始能量与运动能量，巴西的人口开始大规模地向城市集中。根据1970年巴西的人口普查结果，巴西城市人口第一次超过农村，达到54%。到了1990年代，巴西的城市化水平就达到了70%。也就是不到20年时间，巴西就走完了从城市化中期到后期的所有过程。这个过程几乎只相当于发达国家的一半时间。但巴西在城市化率快速增长期间，没有充分考虑到城乡结构因素、城市基础条件、工业产业布局、城市体系结构等方面影响，导致城市化率速度增加很快、城市化水平短时间内提升，但城市化的质量却没能同步增长。也就是巴西没有制定相应的城市化政策来“对冲”可能出现的各类城市化问题。

　　巴西过度城市化的体现

　　巴西的过度城市化具体反映在以下几个方面。

　　—城市化水平超出经济发展水平。依据联合国《世界城市化展望》的报告，巴西在拉美国家中的城市化增长速度也是最快的。特别要注意到的是，60年代末以来，巴西的城市化率在跃过50%之后，反而越来越快。实际上巴西从1970年到1980年左右，城市化的增长率约为1 .2个百分点，个别年份超过2个百分点。经验数据表明，发达国家的城市化率从50%-75%过程，基本上也是其现代化的过程，人均国民生产总值增加幅度在3倍左右。但巴西于20世纪90年代之前走完城市化这一过程，人均国内生产总值只提高60%左右。尤其值得注意的是，20世纪80年代起的5年，人均G D P不升反降，成为典型的落入“中等收入陷阱”的国家。

　　—城市化过程中农业问题突出。2009年巴西农村人口约3300万，占全国人口17%左右。巴西城市化过程中，城市人口不断增多，农村人口不断下降。但农村人口下降并没有导致巴西农业生产率的相应增长，这根源于巴西特殊的土地制度。巴西70%的土地为私人有所，土地可以买卖。在农村，0.9%的农场主拥有44.6%的土地，而40%的农民只拥有约1%的土地。农场主囤积土地并非为了耕种，而是出于囤积投机需要。在城市化过程中，农场主获得了更多的土地，耕种产量不断降低；小农场主的产值虽高但规模小，纷纷放弃耕种。种种不利的情况导致在快速城市化情况下，巴西的农业并未得到同等发展，一批失地、失业、无住房、贫困农民成为农村不稳定因素。

　　—大城市膨胀，小城镇发展缓慢。巴西城市体系的结构特点是，圣保罗与里约热内卢人口规模呈爆炸式增长。1900年，圣保罗与里约都不过几十万人口。1950年，巴西第一大城市圣保罗的人口约为250万人，1980年就达到1350万人。同期，巴西第二大城市里约热内卢的人口由290万人增加到1070万人全国一半以上人口居住在10万人以上的城市中，其中9个大城市占全国人口的29%。相比较而言，巴西的小城镇发展则显缓慢。1970年代巴西城市化率从50%开始向上攀升，进入城市化中后期阶段，人口100万以上特大城市的数量从4个增加到7个，50万到100万的大城市数量从5个增加到7个。而人口2万人以下的小城镇数量从3649个降低为3495个。

　　—各类城市在地理上分布不合理。全国51%以上的人口居住在10万人以上的城市，其中，9个人口规模最大的城市都在东部沿海地区。1980年，人口 超 过2万 人 的 城 市 中 ，东 南 部 占59%；北部占4%；东北部占19%；南部占13%；中西部仅占5%。

　　—贫富人口出现高度分化的现象。根据联合国人居署2009年公布的一份报告，拉美是世界上贫富差异最大的地区，而巴西又是其中典型的代表。在巴西，50%的财富集中在10%的富人手里，而最穷的10%只有0.8%的财富。

　　—生态环境污染。根据世界卫生组织公布的91个国家逾1100个城市的空气污染品质研究报告显示，巴西城市平均水平比可接受的污染标准高出2倍，空气品质恶劣全球排名第44。其中，里约热内卢是巴西空气污染最严重地区。而造成污染的主要原因是工业、汽车和城市垃圾。巴西最大城市圣保罗每天制造垃圾约为2万吨，75%的垃圾被填埋，13%暴露野外，9%用于植物堆肥，仅有3%得到焚烧处理。生态环境的污染已经直接影响空气、水的使用。受汽车排放和工业排放的影响所致，巴西最大工业兼旅游城市圣保罗位列全球最污染城市前列。

　　巴西应对过度城市化的主要做法

　　为了解决过度城市化问题，巴西政府采取多项政策。

　　一是实施有利于农村发展的政策。国家设立协调发展委员会，建立基金会，支持农村发展。为了稳定农业和农民，巴西在农村进行土地制度改革。巴西政府对农村占用土地较多的大庄园主荒芜的土地进行征收。对土地和土地上的附着物分别用国库券与现金两种形式征收，价格参考市场价。对于无地、无其他收入的农民，巴西政府通过发放贷款的方式予以支持，一般设定20年的长期优惠贷款期限，并对前几年的利息予以免除。

　　二是实施扩展的都市区政策。所谓扩展的都市区，就是采取办法，让都市区的核心区与周边中小城市、小城镇协同发展。如圣保罗老市区50-80公里半径范围内建设了8个卫星城，这些卫星城环境优美，交通相对便利，从事旅游、水产等细分产业，具有一定吸引力。

　　三是实施区域协调发展政策。巴西区域发展极不平衡，东南部人满为患，中西部荒无人烟。传统上，巴西东南部、东北部是人口高度集中的大都市区，而中西部等地方地广人稀。为了推进区域协调战略，巴西政府于1956年决定在中西部戈亚斯州海拔1100米的高原上建设新都，定名巴西利亚。实施区域协调发展的政策后，各地区的增长率有所变化，例如原先人口过度集中的东南部的年均增长率呈下降趋势。而原先中西部基本上无人居住，到了1980年，全国人口的5%居住在中西部地区。

　　四是实施促进制造业发展的政策。20世纪80年代以来，巴西采取措施，支持劳动密集型企业发展，尤其是在一些中小城市支持纺织、服装、皮革等产业发展。加大教育培训力度，提升农村转移人口的劳动技能。对非正规就业加大管理力度，既保障就业者权益，又引导非正规就业向规模较大的正规就业形式转变。

　　巴西在20世纪80年代以来，采取了种种政策措施，试图校正过度城市化带来的问题，收到了一定的成效。但也要看到，过度城市化中的许多问题积重难返，远非短时间内能完全解决。

　　（作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员）