访全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员乌日图
要坚守土地公有制性质不能变、耕地红线不能动、农民利益不能损三条底线
文∕《瞭望》新闻周刊记者李绍飞王仁贵
刚刚结束的中央城镇化工作会议明确提出，推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。
会议还从人口转移、土地利用、资金保障、城市布局、城市建设和城市管理六大方面，进行了具体的部署。
蓝图已经绘就，下一步关键在于如何落实。为此，《瞭望》新闻周刊记者专访了全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员乌日图。
“将城镇化纳入
经济社会总体布局中”
《瞭望》：如何理解中央城镇化工作会议“使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程”这一要求？
乌日图：城镇是工业化和农业现代化的产物，是经济社会发展到一定阶段的必然结果，要符合经济发展的客观规律，不能简单地将城镇化当作应对当前经济增速放缓的新的经济增长点来推动，它也不单单是振兴经济的工具，所以此次会议强调要顺势而为、水到渠成，这一思想关系到未来城镇化发展的模式和路径。
从习近平总书记和李克强总理的讲话中可以看出，更多的是强调要冷静、客观地推进城镇化，而不是要求大干快干，要真正把它纳入到经济社会发展的总体布局中，避免运动式地推进城镇化可能产生的问题。
我们知道中央的城镇化工作会议准备了很久，现在看来很有必要。通过一年多来的深入调研和广泛讨论，达到了统一思想认识的目的，为下一步城镇化建设进入一个正确的轨道奠定了基础。中央提出了一个到2020年城镇化率达到60%左右的目标，我认为这不是工作任务，是对未来经济社会发展的预测，否则可能会出现层层加码，盲目刮风的问题。
当然，在具体工作中还是要继续处理好政府与市场、中央与地方的关系，否则，难免一些地方还会出现把城镇化建设变成行政意志甚至长官意愿。近些年类似的教训不少，如有的城市的风格甚至就取决于当地一把手的个人喜好。
从根本上讲，要把城镇化建设纳入到法治轨道，加快城镇建设规划的立法工作，不能换一届领导就换一个城镇化建设与发展的模式。
“城镇化的基础是农业现代化”
《瞭望》：这两年，理论上关于“人的城镇化”的论述很多，但具体实践尚有差距，按户籍人口和常住人口统计的城镇化水平相差十几个百分点，如何解决这一现实问题？
乌日图：人的城镇化，就是说城镇化要以人为本，城镇化不是简单的建楼房、造广场、修马路。
李克强总理的报告中提出了解决“三个1亿人”的问题，一是已经进城常住的1亿多非户籍人口，主要是农民工群体；二是处在城市边缘，集中于棚户区和城中村的1亿左右非户籍人口，也主要是农民工；三是未来中西部地区可能将进入城市的1亿农业人口。我们的城镇化就是要解决好这三个1亿人的农转非问题。
对此，我有一些思考。现在我们一谈到城镇化往往就是考虑农村还有多少人将进入城市，即最后一个1亿人群，但我以为首先要考虑和解决的应该是，如何让已经在城市常住的1亿左右的农民工和在城市边缘的棚户区与城中村生活的1亿左右的失地农民成为真正意义上的城里人，这2亿农民工虽然人在城市但并未享受到城市居民的待遇。
我们只有先着手解决第一个1亿人和第二个1亿人的问题，才能在工作中发现这2亿人真正成为城市人后对我们城市经济发展带来什么变化，对教育、医疗、文化、社会保障以及住房、交通等诸多方面产生什么影响，对城市管理、社会治安等一系列问题提出什么需求。通过上述的工作总结经验，为迎接解决第三个1亿人做好准备，也就是说，我们要先把已经在胃里的消化了，再把嘴里的吞咽了，才能再准备进食，这符合中央积极稳妥推进城镇化的思路。
否则，急于通过各种手段把农村现有人口转移到城市中来，可能会衍生诸多问题。譬如，这些年出现的农民被上楼、被城镇化现象。所以，此次城镇化工作会议特别指出推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序的原则，要充分尊重农民意愿，保护农民权益，我认为还要加一个公平的原则，即将农民转变成城市居民的政策应当体现公平。
进一步而言，关于第三个1亿人的问题，他们进城的多少取决于农业现代化发展的步伐和形式，而不是先规划建设出城市再来吸纳农村人口进城，因为只有农业产业发展到一定阶段，才能释放出富余农业劳动力人口。城镇是逐步积累成的，而不是靠一夜之间建成的。
提高城镇化比例并不意味着要把现有的农村铲平，把所有的农民都变成城市人。如果在农业现代化过程中，当地能够就地吸收农业富余人口，这一地区农村就会发展成为一个小城镇，为什么一定要人为规划到城市中来呢？
中国是一个拥有13亿人口的大国，不一定要拿西方发达国家城市化水平和农业产业人口的比例来衡量我们城镇化水平的高低。而且，城镇化率的高低也不必然是经济社会发展水平的标志，特别是像中国这样的人口大国，城乡结构与其他国家一定会有差异。
从这一意义上说，推进城镇化一定不能放松农业现代化建设，因为没有农业现代化，城镇化也不可能成功。城镇化与工业化需要农业的现代化作支撑，工业及服务业的发展需要而且能够吸纳农村的富余劳动力是农村人口转移到城市的前提，而农业只有实现了现代化才能解放出一部分劳动力支持城市经济发展，因此说城镇化的基础是农业现代化。
“城镇化要有产业支撑”
《瞭望》：对推进农业转移人口市民化，此次城镇化工作会议提出，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力，有何深刻内涵？
乌日图：长期以来，中国城镇化建设忽略了小城镇，就像工业经济中对小微企业重视不够一样。表面上看，小城镇吸收人口能力不如大城市，但总量上看还是小城镇吸纳人口多，中国现有城市600多个，建制镇近两万个，还有很多非建制镇。现在的问题是小城镇不发达，功能不齐全。改革开放以来，工业发展主要集中于大中城市，工业基地建设也主要是以大城市为依托建立起来的，小城市、建制镇基本没有成规模的产业，由于缺乏产业支撑，小城镇的经济发展受到限制，这里有经济发展规律使然，也有政策导向问题。
所以，城镇化发展要有产业支撑，才能吸纳人口，这就要引导工业企业向中小城市扩散，这可以和调整经济结构结合起来，但是也要顺势而为。实际上，近几年已有这样的趋势，譬如沿海大城市的一些企业越来越多地向中西部地区的中小城市转移。
当然，也不是每个城镇都要有规模的产业支撑才能发展，由于大城市的拥挤、生活费用的昂贵、环境污染等原因，必然会在大城市周边出现一些服务型的小城镇。如国外一些大城市周边就有很多居住生活型的小城镇。
《瞭望》：你曾提到，有些地方把城镇化理解为建造城市。当前在城市建设的用地方面主要存在哪些问题？
乌日图：最近这些年不少地方热衷于扩城建市，小城市希望成为大城市，大城市希望成为特大城市，大家都要搞各种园区，设多种功能中心，建设国际大都市，这背后有经济规模扩大的欲望驱使，但更有政绩工程的因素影响，由于盲目地扩大建设用地，建设开发区，以及各种形象工程，在土地资源本身稀缺的条件下，造成土地的浪费、利用效率低等问题。
中央担心未来城镇化仍会走这样的老路子，所以，首先就要从用地方面进行严格的限制，除了提出土地公有制性质不能变、耕地红线不能动、农民利益不能损这三条底线外，强调使用好存量，用好现有土地资源，发挥其最大的效率。
“避免规划成为行政意志
要有法律保障”
《瞭望》：人口、土地之外，城镇化建设另一个焦点是资金，城镇化建设中，资金究竟如何保障？
乌日图：如今，地方政府不差钱的时代已经过去了，原先依靠过度土地开发维持的土地财政模式已经难以为继，现有城镇土地资源日益紧张，地方债务风险加大。下一步城镇化建设需要大量资金，钱从哪里来？
从政府角度，城镇化建设中最需要重视的是基础设施和公共服务建设，依靠现有的政府财力，无法满足现实需求。这需要国家政策性支持，这次会议提到要建立多元可持续的资金保障机制，主要在三个方面：一是允许地方政府发行市政债券；二是发挥好政策性金融机构在城镇化建设中的作用；三是要放开市场准入，允许非公企业进入特许经营领域，让非国有资本进入，参与到城市公用设施的建设和经营中来。前些年我在地方调研时遇到过类似的案例，很多城市的政府没有财力建污水处理厂，有的建成了交给有关部门管理也难以正常运转。但也有地方将它交给企业去运营，政府给予综合利用的政策支持，后者通过对城市废弃物的回收利用、综合管理等措施运转得很好。
不过，现在很多地方还没有在这些领域放开对非国有资本的限制。一直以来，我们有一个观念，即政府承担责任的事情一定要政府部门来经办。其实，政府应该提供的法定的公共产品也完全可以交由市场主体来提供，谁经办更有效率就可以交给谁，这要由市场来起决定性作用。
《瞭望》：此次城镇化工作会议强化了规划的重要性地位，要求一张蓝图干到底。怎样协调地方的自主性和规划的权威性之间的关系？
乌日图：长期以来，国家规划缺乏法定地位，导致实践中出现不少问题。下一步要加快规划的立法工作，目前，《发展规划法》和《基础设施和公用事业特许经营法》已经列入到十二届全国人大立法规划中，相关部门对这两部法律立法工作都比较积极，正在加快起草工作，争取能够提请本届人大审议。因为越来越多的部门已经意识到，缺乏法律保障，很多规划很难完全落到实处。
只有制定完备的法律，才能为规划提供可靠的保障，不论是谁上台，都必须按照规划进行，避免规划成为行政意志，只有这样才能一张蓝图干到底。□
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