中国基层民主改革“长青”样本

　　原标题：温岭为什么能？

　　【编 者】

　　1999年6月，民主恳谈从浙江温岭松门镇发端；2005年7月，新河镇推动参与式预算，2010年参与式预算民主恳谈全市推广；2013年坞根镇试点参与式决算。

　　14年，近3000场民主恳谈会，对政府与社会来说，都是循序渐进的民主操练。参与式治理、协商民主、透明政府、公共预算改革……诸多标签都无法准确概括这个东海之滨小城的改革志向。

　　2005年11月、2008年1月、2010年9月，《决策》杂志三次向温岭投去关切目光，一次次地发问，温岭在哪里？温岭在做什么？为什么是温岭？

　　对于中国基层民主改革“长青”的样本，温岭改革一直沿着螺旋式上升的轨道，完成一个完整的创新系统。

　　在《决策》杂志创刊20周年之际，当我们第4次关注温岭的时候，不禁再次追问：温岭为什么能？

　　本刊记者：杨 敏

　　9月13日下午2：30，浙江温岭市横峰街道一间会议室里已经坐满了人，横峰街道视频监控系统建设民主恳谈会正在召开。

　　“才到了38个人，人数还不够啊，”温岭民主恳谈办公室主任陈奕敏，提前半小时就来到横峰街道。这位当地干部眼中的“陈恳谈”，心中有把刻度精确的“尺子”，有关恳谈会的任何细节都逃不过他的眼睛。

　　这场会，是1999年以来，温岭召开的近3000场民主恳谈会中最普通不过的一次。旧村改造、环境治理、校网撤并、预算编制、三公经费……无论小事大事，温岭的老百姓都有机会发发言、放放“炮”。

　　14年，经历5任书记、市长、人大主任，在中国基层创新仍然走不出人走政息怪圈的大背景下，温岭民主恳谈的持续动力，成为值得一探究竟的话题。

　　在政府与社会

　　的接口上做文章

　　横峰街道恳谈会现场，主席台没派上用场。

　　街道办主任卢法友、副书记潘丹和公安局、派出所的几位代表坐在矩形会议室的一端，27个村的村支书、村委会主任，银行、幼儿园、企业等相关代表围坐一圈。

　　“我们都用台州方言开会”，细心的潘丹提出给记者找个“同声翻译”。

　　在简单介绍视频监控的重要性之后，街道派出所通报了近3年要安装的440个高清摄像头的选址方案。

　　会议一开始，中规中矩按照流程走。到了讨论环节，会场顿时热闹起来。

　　祝家洋村支部书记提出，村里9只探头不够，还有一两处地方没有覆盖到，而且三年建设周期太长，不如一次性完成；邱家岸村书记蔡永乾，则质疑方案中该村的11个探头选址有问题，要求重新选址。

　　七八位代表，挤到会场张贴的一张视频监控布局图前面，仔细查看本村的探头数量和选址地点。

　　大家发言越来越热烈，从建设周期、财政补贴方式、探头数量和选址方案，方方面面都提出了完善意见。“你看，大家都有话说，也都说到了点子上，会开得很有质量，”陈奕敏笑吟吟地说。

　　让大家都有话说，就意味着议程设置必须与百姓生产、生活紧密相关。“横峰街道企业较多，流动人口也很多，对社会治安问题，老百姓关注度高，所以才把这样的工作拿出来恳谈，”派出所所长蔡仁辉介绍说。

　　恳谈，意味着哪怕一个小小摄像头的安装，百姓和政府都是可以商量的。卢法友现场承诺，会认真考虑村民关于缩短建设周期的建议，村里如对选址有异议，均可与派出所协商实地勘验。

　　“会上提了很多不同意见，你们有心理准备吗？”会后记者问。

　　“开这个会的目的，就是听意见，然后再去完善工作方案”，潘丹说，“像今天这个会，如果不恳谈，好事也不容易办好，工作落实下去是骂声而不是赞扬声。当你听取民意之后，哪怕这项工作没有达到预期效果，只要群众参与了，大家就能支持、理解。”

　　市场经济是培育和发展民主政治的温床。一直关注温岭的学者李凡，将民主恳谈议程设置称为“找接口”。

　　他认为，温岭民营经济很强，是典型的小政府、大社会。自主、竞争、平等、公开、民主等符合市场经济基本规则的新观念，渗透和延伸到人们的政治生活领域。社会有改革的要求，倒逼政府在与社会的接口上做些文章。

　　“温岭民主恳谈，就是这种接口上的改革，解决的是政府和老百姓的关系问题，这让基层民主改革出现了对话，而不是生硬的体制内改革，”李凡说。

　　既然有接口，免不了就有磨合。在民主恳谈这张制度的“会议桌”旁，政府曾经生涩过，面对火药味很浓的现场，很多乡镇领导也冒过汗；另一方面，百姓也把恳谈当成“吐槽会”，热衷表达个人诉求。

　　1999年6月25日，当松门第一位村民拿起话筒倒出满腹牢骚时，人们肯定想不到14年后，横峰街道这场最普通不过的恳谈会，能让我们看到这样的对话双方：从容且充满诚意的政府，理性又不乏热情的公民。

　　民主是一场训练，一边是对权力的驯服，一边是对权利的伸张。一张会议桌，让政府和民众在相互磨合中成长。

　　就在记者到达温岭前一天，新河镇也刚刚召开一场披云山公园改造提升建设恳谈会。

　　尽管在媒体人眼中，新河作为温岭民主恳谈的标杆，是不容错失的，但记者并无懊恼。原因在于，温岭已经在新河、泽国、松门、温峤等“盆景”之外，令基层民主蔚然成风、移步即景。

　　“民主恳谈已经成为一种习惯，停不下来了，”新河镇宣传委员陈瑶告诉《决策》，这不仅仅因为它已经成为政府的一种工作方式，更成为老百姓一种生活方式。

　　制度化推演

　　民主建设像个陀螺，让它动起来，既需要自身运动的惯性，也需要外部给力。这种保障其动力不衰的力量就是制度。

　　制度是什么？是规矩和准则。

　　“14年来，温岭市委已经相继发布了10个文件，去一步步规范完善民主恳谈制度。”陈奕敏介绍。

　　这10个文件，当属2002年和2004年最具有节点意义。

　　早在2002年10月，第一份市委文件就明确提出，“全市各地各部门都要把民主恳谈作为重大决策的必经程序”。从此，民主恳谈不仅仅从宽泛民生议题转向决策性议题，更从几个乡镇的“自选动作”成为全市乡镇、街道的“规定动作”。

　　2004年《中共温岭市委关于民主恳谈的若干规定(试行)》，对民主恳谈的议题提出、参与者产生和程序流程等进行全面规范，如此，民主恳谈能够用“一把尺子量到底”，为考核提供了依据。

　　有了制度就可以制度化？

　　2004年，恰恰是陈奕敏最感困惑的时期。决策性民主恳谈施行初期，就有学者提出质疑，认为民主恳谈是体制外的，没有法律地位，不能成为公共决策的主体。

　　李凡认为，对于决策主体政府来说，对民意可能接受，也可能不接受，因此，如何将这种体制外的创新同既有体制相结合，使群众在关于公共事务的决策中拥有最终的发言权，成为温岭民主恳谈进一步向前发展需要解决的问题。

　　尽管陈奕敏一直认为，民主恳谈不存在体制内、体制外的问题，但他还是在学者的帮助下，寻找一个体制内切口——人大主导下的参与式预算改革。

　　“激活人大”，是记者在温岭采访听到最多的一个概念，这个概念的另一面则是人大代表从二线走向一线。

　　财政乃庶政之母，参与式预算说到底，就是老百姓帮助政府一起管好钱袋子，决定钱怎么花。有两个人的故事，能够说明人大代表是怎样走向“一线”的。

　　陈元方，是新河镇路边村党支部书记、镇、市两级人大代表。当记者问他，在这双重角色中，哪个说话更有分量。陈元方毫不犹豫地回答，“当然是人大代表”。

　　据陈元方回忆，参与式预算试点之初，2005年新河镇有5800万财政赤字，他揣测这或许是政府决定要管好钱袋子的原因。

　　参与式预算的流程大致是：第一步，政府提出财政预算草案；第二步，镇人大主席团以及新设立的人大财经小组、各代表团团长、自愿参加的公众进行初审，吸纳众人意见后提出初审报告；第三步，在人代会上，代表们可以根据实际情况提出具体的预算修正议案提交大会表决，一旦表决通过，政府就必须按照议案做出修改。

　　陈元方印象最深的一次，就是自己和其他代表联名否决掉一个政府购车项目。

　　西城居委会主任吴笑菊，与陈元方一样，也是人大代表中的活跃分子。2008年，吴笑菊联合10名代表，第三次提出了“预算修正议案”，建议政府增加100万元支出，用于老城区所有道路的改造。

　　然而在最后的无记名票决中，议案没有通过。“我当时伤心地哭了，因为这个议案代表了全体老城区人民的利益”。

　　2009年，吴笑菊在政府年度财政预算中发现，社会事业支出中包括了“老城区道路改造”这一项，吴笑菊又笑了。

　　陈元方和吴笑菊的故事，从两个侧面说明了参与式预算的成果，对政府财政支出这块“蛋糕”来说，三公支出“切块”越来越小，民生投入却越来越多。

　　《决策》记者浏览“温岭参与式预算网”发现，2013年温岭市部门、乡镇预算和三公经费已经全部公开。在2008年就已经消灭财政赤字的新河镇，财政支出的盘子越来越大，但是三公支出则越来越少，2012年为245万，2013年则缩减为161.9万。

　　新河不是孤案，《决策》记者发现，16个乡镇街道三公经费均呈逐年递减之势。“2010年，参与式预算在全市推广，这就是一个非常直观的变化”，陈奕敏说。

　　李凡认为，不管是什么制度改革，一定要能带来一些成果，这个成果可以促进经济增长，也可以是解决财政赤字。“改革不仅仅谈论一个价值观念。只有改革能带来点东西，才能让人有想法、有希望往前走。”

　　显然，经过制度推演，温岭民主恳谈经历5任书记、市长，已经形成“接力棒效应”，而不是主政者灵机一动的创新。

　　坚持中求变

　　在温岭采访，陈奕敏一直被记者追问，有没有最新的亮点让记者去看看。“去坞根，那是全新的东西”，他信心满满。

　　9月14日上午9时，坞根镇人大主席刘永标和副主席阮风华在办公室已等候多时。坞根镇成为全市唯一参与式决算的试点，还有一个机缘巧合的故事。

　　2012年下半年，陈奕敏已经做好了参与式决算试点方案，但是放在哪个乡镇去试呢？他找到新河，新河很犹豫。在一次会上，他与刘永标谈及此事，两个人一拍即合。

　　为什么在这个时间，去推动参与式决算？

　　“民主恳谈也好、人代会也好，我们花那么多功夫做预算，政府执行的到底怎么样，如果仅仅只是人代会上简单罗列一下，陈述资金情况良好，这不是一句空话吗？”刘永标说。

　　“十八大报告中提到要加强对政府全口径预算决算的审查和监督，为此我们就在考虑怎样把参与式预算向执行情况的监督进行延伸”，阮风华补充道。

　　8月20日上午，温岭市坞根镇政府会议室内，50余名与会者人手一份“坞根镇2013年上半年财政收支预算执行情况”，轮番向该镇干部发问。

　　这是温岭市首次实行参与式决算，由市、镇两级人大代表和群众代表共同对政府预算执行情况进行监督。

　　“‘彩化坞根’工程上半年投入7.8万元，完成计划1.56%，为什么这么低？”温岭市人大代表、坑潘村村民潘宗球指着预算表问；“村级复垦指标补助完成预算支出计划189.48%，怎么超这么多？”……

　　《决策》记者手中有一份坞根镇第二季度参与式决算表，这20页纸，细化到每个项目支出进度。以植物防治支出为例，具体到松线虫病防治8.8万，上半年完成比例为1.14%。

　　这是一个不需要太多财会知识就能看懂的财政账本。刘永标确实是个行家，这位从1986年就担任乡镇总会计的“老财政”，对参与式决算这样的技术活稔熟于心。

　　试点为什么在坞根？

　　“今年我们财政资金1.2个亿，对试点参与式决算来说，是一个规模适中的盘子”，刘永标更愿意从客观条件去回答如上问题。

　　“有了坞根的参与式决算，温岭改革可以说是形成了一个完整的创新系统”，陈奕敏评价。

　　一项做了14年的民主恳谈，《决策》记者三次报道，每次都能看到变化、看到新意。逢山开道、遇水搭桥，不断完善改革技术。其背后，是对基层治理规律最客观的遵从。

　　领导干部对政声的追求，是任何治理结构中的客观存在。如何正确引导这种诉求，搭建新载体，寻找新切口，在坚持中求变，搭建不断完善的创新空间，是温岭协商民主“事业长青”的改革技术。

　　尽管陈奕敏一直强调，温岭协商民主已经形成了一个完整的创新系统，但《决策》记者相信，参与式决算绝非温岭改革的最后一站。

　　三中全会后改革路在何方

　　原标题：智库：追问与解题

　　本刊记者：吴明华

　　过去20年，是中国发展最快的20年，同样也是地方改革者风云辈出的20年。

　　20年里，很多改革者的名字早已为人们耳熟能详。因为他们的一举一动牵动着一方百姓，他们的改革决定了一个地方的兴衰，他们是中国高速发展的源动力之一。

　　“发展是硬道理”、“改革是第一要务”。过去20年，地方改革者们面对的最大问题就是发展的问题。绝大多数改革，也都是为了破除发展的种种障碍。改革者们如同在荒野里披荆斩棘、开荒拓土，他们面对的是贫穷落后的现状，保守的小农意识、封闭的官场生态，以及传统计划体制的束缚。

　　从农业文明向工业文明转变，从传统体制向现代制度转轨，从计划经济到市场经济，这原本是一个漫长的过程，而他们通过改革把它压缩到了20年。尽管在这个过程中，我们也付出了痛苦和代价，但这样的阵痛无疑是最小的。

　　经过20年的改革发展，如今，中国已经迈入新的发展阶段。在这个转折点上，我们看到，发展不再是唯一重要的命题，其他诸如发展模式升级、资源和环境约束、社会管理挑战等等，这些同等重要。下一个20年，改革者会在什么领域涌现？地方改革又将从何处破题？

　　可以预见的是，未来对改革的要求会更高，风险会更大。

　　过去20年，绝大多数的地方改革，都是改革者出于自身的责任感和使命感，而进行的自发的改革。这样的改革需要非凡的勇气和政治智慧。然而在这个官本位思想浓烈、潜规则盛行的时代，改革无论成功或失败，都需要付出极大的代价，改革者往往沦为官场“另类”。

　　我们一直在说，要鼓励改革、宽容失败，但现实中有多少改革者得到了保护？下一个20年，改革者能否告别多舛命运？

　　对于诸多改革者而言，面临同样的困惑是，每当遇到深层次问题，改革便很难进行下去。即使有所突破，也免不了人走政息，甚至遭致反弹。每到此时，人们便希望改革能自上而下。

　　下一个20年，中国将步入改革深水区，地方改革到底应该是自下而上，还是自上而下？

　　对于即将召开的十八届三中全会，很多人把它看作是中国未来发展的转折点，期待能有改革的路线图和时间表，而不用再“摸着石头过河”。但对于地方改革者而言，改革可能更多的还是着眼于克服当下的问题，破除阻力、寻求突破。过去是这样，未来亦如是。

　　过去对于改革者的一个终极争论是，到底是“人治”还是“法治”。“人治”，成了反对者攻击的最有力武器，也是改革者们最忌惮的“帽子”。姑且不论谁是谁非，因为只要有改革，争论便永不会停息。我们关注的是，下一个20年，随着中国的法治建设越来越完善，我们是否需要改革者？

　　答案无疑是肯定的，因为在任何法治的社会，都会有改革者的舞台。只是在不同的舞台上，改革者需要把握不同的艺术。

　　过去20年，本刊有幸近距离接触诸多可敬可佩的改革者，见证了他们一个个可歌可泣的传奇；下一个20年，我们仍将与改革者同行，为地方改革鼓与呼！

　　20年来，谁主沉浮？未来20年，谁又能引领风骚？