中国城市存在的四大问题:还在透支土地

　　东部应该大力发展围绕中心城市的中小城市集群，而中西部应该大力建设有吸引力的大城市

　　《瞭望东方周刊》记者张琰 | 上海报道

　　上海市第十四届人民代表大会第二次会议近日审议通过的上海市人民政府2014年《政府工作报告》中，提出了2014年上海发展的八项主要任务。除了加强城市管理、促进文化繁荣 、保障和改善民生，以及加快郊区新城镇和新农村建设之外，上海自贸区建设、智慧城市建设和生态宜居城市建设也纷纷成为关注重点。

    就上海未来发展的模式和我国城市发展目前存在的一些误区，《瞭望东方周刊》专访了多年从事城市可持续发展研究的学者，同时也是达沃斯世界经济论坛城市化委员会理事、上海市政府决策咨询专家、同济大学诸大建教授。

　　和北京相比，上海的三个优势

　　《瞭望东方周刊》：现在都说"双城记"，北京和上海也总被放在一起比较，你觉得上海跟北京比较，有什么优势？

　　诸大建：拿北京和上海比较，大部分都是在经济方面来比较的。在经济方面，上海的优势有三个方面。第一个优势，上海的制造业仍然很强。中国的出口多是实体经济，这就是上海的优势。北京的特点在于它是政治文化中心，北京虽然不提建设经济意义上的中心城市，但很多跨国公司想要跟中央接口，肯定会选择北京。目前北京的服务业已经占到80%多，这样的结果是使得北京的一些研发优势无法得到实体经济的支撑。但对于上海自身来说，制造业比重还是过重，占了40%左右，其实还可以再降低一些，当然也不能降低到全部变成服务业，我认为到2020年保持在30%是合适的。

　　第二个优势，上海的腹地优势。上海和长三角之间认同感很强，同化率非常高。北京虽然也说有腹地，但是缺少强烈的经济联系，河北和天津对北京的认同感不高，北京变成了对周边地区有虹吸作用的孤岛城市。

   第三个优势，上海的密度符合大城市的特征。大城市讲究密度经济，上海6340平方公里，比北京面积小，但是聚集的人口比北京多。城市越是有密度，规模效益就会越高。这是上海一个很大的优势。北京虽然人口也不少，但是面积比上海大了一倍多，密度远远低于上海。

　　不过上述这些优势最终体现在世界城市排行榜中，北京和上海这两个城市相差也就那么几位。而想要在短期内，比如10年里北京、上海等进入世界城市的前三，跟伦敦、纽约、东京等并驾齐驱是非常困难的，这个难度不仅仅在于经济方面，更重要的是非经济的要素。

　　上海还是个"经济动物城市"

　　《瞭望东方周刊》：非经济的要素？这就是你曾提过的上海还是个"经济动物城市"的原因吗？

　　诸大建：说上海是经济动物城市，只是打个比方，不一定恰当，目的是描述上海城市发展的经济思维仍然太重。重要证据，首先是这个城市的工业用地占建设用地接近30%，人均建设用地的结构是一少三多，即工业用地多，居住用地、生态用地、公共服务用地少。与纽约、伦敦、巴黎、东京等目标城市相比，上海仍然是一座有世界城市味道的工业城市，而不是服务经济时代的伟大城市。

　　其次，不管总量还是人均，上海称得上是今日中国和世界的能源吃客和碳呕吐城市。化石能源吃得多、二氧化碳排放多，不是因为普通百姓的交通和居住已经过度奢侈，而是上海的工业生产规模和相关用能大大超过了世界城市的水平。

　　过去20年上海一直是以"四个中心"为目标在发展。上个世纪80年代，改革开放之初大家讨论上海的改革发展战略，当时的目标就是上海要走出工业，要搞商业和贸易；90年代，邓小平南巡讲话后，国家发展的引擎从广东转移到上海，所谓"80年代看广东，90年代看浦东"，上海又进行了一次改革发展大讨论，制定出一个龙头三个中心的发展目标。到了21世纪初，上海取得世博会主办权以后，再一次进行改革发展大讨论，虽然有一些新的内容，但是重点仍然是建设经济中心、金融中心、航运中心和贸易中心即四个中心。可以说，过去30年的上海城市发展的三次大讨论，主线都是经济。

　　事实也果真如此，上海在建设"四个中心"的道路上成果显著。用定量的、可国际比对的证据评估上海过去十多年的城市发展，有一万个证据证明上海在国际上的经济地位在上升，上海建设金融中心、航运中心、贸易中心的排名已在世界前十几位，最好的情况是世界前六七位，这证明上海建设世界经济城市的步伐是有力的；但是宜居、环境、文化等方面，常常落在国际排行榜的近100名，甚至更后面。

　　两者落差之大，证明上海离成为世界伟大城市还有很长的距离要走。

　　如果未来，上海城市发展的思路仍然停留在前三次的线性延长线上的话，那么这样的发展就只有小数点上的改进；而要有升级版的、非线性的思考，就要超越"四个中心"的目标，要对整个城市的综合质量进行思考。

　　中国城市存在的四大问题

　　《瞭望东方周刊》：工业占比过重和能源消耗大，不只是上海的问题吧？

    诸大建：对。说上海是经济动物城市，是强调上海不能仅以经济成绩去参加世界城市的竞赛。其实，中国城市几乎都存在四大问题。

　　第一个问题，工业占比过重。就全中国来说，中国的城市化率在52%左右，工业化率为47%，把这两个数字相除，就可反映城市发展是否匹配。世界上的标准，城市化除以工业化的比率，基本上是1.9或2.0，换句话说，应该是50%的城市化，25%左右的工业化。在现代化进程后半期，城市化和工业化是属于反向运动的。而我国现在的工业化率高达47%，说明城市都是工业偏重。

　　第二个问题，中国的城市都是属于传统能源推动的城市。国外从传统的煤炭换到了石油，又换到了天然气，能源越用越清洁。但是中国能源禀赋先天存在不足，没有那么多石油和天然气，所以只能依靠煤，在国家和城市发展的能源结构里，这是一个很大的问题。

　　第三个问题，中国城市还在透支土地。中国法定的城市人口与建设土地配比为人均100平方米，这个数已经比日本和欧洲一些国家高。但是现实中，中国城市发展大多超过这个指标。以上海为例，建设用地已经达到3000多平方公里，常住人口是2400多万，换句话说，上海现有的人口规模透支了600平方公里左右的土地。而3000多平方公里的建设用地中，工业用地占了1000多，工业用地相对便宜，这导致了城市的不断扩张。

　　第四个问题是非经济部分没有伴随经济增长有同样足够的发展。比如，老百姓都知道上海城市发展强调"四个中心"建设，这是经济维度的，但是社会、环境、治理等方面的发展战略是什么，看起来没有像经济建设那样足够清晰、振奋人心的目标、重大项目和政策举措。

　　过去30年，大多数情况下上海走的是成本竞争道路，通过人力、土地、资源环境的低价格来招商引资发展城市。现在这样的条件已经没有了。对于上海当下和未来的转型，我喜欢引用美国城市经济学家Florida说的一句话，以前是People follow business，现在需要Business follow people。我们不能靠老套的基于成本的政策优惠，而是需要创造更好的"地点质量"。换句话说，即使上海要建设成为四个中心的世界城市，也越来越需要依赖城市发展的地点质量。

　　上海如何成为一座"伟大城市"

　　《瞭望东方周刊》：那你希望上海应该是个什么样的城市？

    诸大建：2010年以来，世界上一些重大城市，比如纽约，伦敦、东京、香港、巴黎都在反思并且升级自己的城市发展，纽约就提出到2030年要建设成为"更伟大更绿色的城市"（Greater and Greener New York）。

　　我的观点是上海也要建设"伟大城市"。这个"伟大城市"就不仅仅是个"经济动物城市"，不能只讲"四个中心"的建设指标，而是要有超越，要有可持续性城市四面体的经济、社会、环境、治理指标。

　　更贴近生活的做法，是伦敦2030规划提出的宜居型世界城市的四个方面，或我常提到的科特勒城市营销的"四个可"，即城市的可就业性、可居住性、可旅游性、可出行性。

　　然而，上海当前的转型升级看起来仍然对后者考虑不多。"四个中心"和建设现代化国际大都市，在"上海城市发展总体规划1999~2020"中同时提出。前者是建设经济意义上的世界城市，后者是建设综合意义上的伟大城市，本来两者应该互为因果，同时促进。但是过去15年，"四个中心"建设内容清晰、项目有力，而现代化国际大都市的建设却内容单薄、无法匹配。直到2012年上海写党代会报告才有24字的简单界定，但是没有对应的内容与指标。

　　按照经济大小和伟大与否，城市有四种类型。大多数城市不需要经济很大，也不需要伟大品格，宜居宜业宜行即可；一些城市有伟大品格，但经济上不一定有世界意义；一些城市是世界经济城市，但不一定有伟大品格。

　　但是对上海而言，仅仅成为世界经济城市是不够的，人们更希望她成为世界经济网络中的"伟大城市"。因此，未来10~30年，上海需要实现四个中心目标，但是需要包含在更高目标之中。十八大以来，高层提出经济、政治、文化、社会、生态五位一体的发展目标，上海其实是可以很好地融入城市发展战略思考和政策实施之中的。

　　《瞭望东方周刊》：上海该如何成为一座"伟大城市"？

　　诸大建：上海建设"伟大城市"，不是不要"四个中心"，而是要超越"四个中心"。建设"四个中心"是上海建设伟大城市的题中应有之义，现在，上海城市发展的不足是把现代化国际大都市等同于"四个中心"建设，淡化了相匹配的其他维度的城市建设。

　　其实，现代化国际大都市有两个功能，一个是国际级的经济功能，另一个是基础性的城市功能和城市质量。与国际上目标城市作比较，重经济竞争力轻城市发展质量是上海转型升级要解决的问题。换一种说法，建设"四个中心"，是自上而下的国家战略；建设宜居城市，是自下而上的民生战略。两者是可以并且需要互相促进的。理论上，中国城市应该对上下都负责；实际上，制度压力使得城市发展更多是对上面负责。这可以解释包括上海在内的中国城市发展为什么是经济重于民生。可以理解，上海的转型发展只有建立城市、国家、市民的合作治理机制，才能走出"经济动物城市"的现状。这与党的十八届三中全会强调国家治理能力的现代化是一致的。

　　一句话概括，上海建设"伟大城市"，就是要成为经济、社会、环境三重底线匹配的城市。

　　在经济维度上，金融、航运、贸易三个中心属于服务业，但经济中心含义仍然模糊。我认为，经济中心应该指有战略意义的制造业，这是上海区别北京和香港的竞争优势。即使上海未来提高服务业到70%左右，仍需要保留25%~30%的先进制造业，为上海研发能力转化提供加工制造的基础。

　　在社会维度上，上海不能用"四个中心"的名义排斥劳动密集型的人口，从传统上的海纳百川退化成为非包容性的城市。在上海的人口与社会发展中，一直有一种似是而非的论调，说要大力引进高层次人才，控制劳动密集型人口。这对上海发展并不是一个积极的建议。其实，也没有多少可操作性。

　　在资源环境维度，上海不能一方面"四个中心"的功能比肩世界前十，但另一方面城市的资源消耗和污染排放，却远远高于纽约、伦敦、东京。要运用资源、环境、生态等红线进行调控和倒逼，既实现资源环境消耗的压力得到抑制，又促进经济社会发展的绿色转型。

　　达到这些目标的路径是要实现四个"倒U"型转型。具体而言，一是去传统工业化，服务业达到70%，保留先进制造业；二是去城市蔓延，形成市域城市集群，要准备容纳可能有的最高3000万常住人口；三是去小汽车化，让轨道交通承担城市的50%以上出行；四是去行政化，政府全口径财政收入不超过40%，财政支出更多地转向民生和公共服务，实现城市合作治理。

　　中国的城市化要走城市集群的道路

　　《瞭望东方周刊》：跟世界上其他国家相比，你认为上海城市发展更像什么模式？
诸大建：把6340平方公里上海市域直接与纽约、伦敦、东京比较，是一个误区。中国城市与国外城市不是一个概念，前者是行政区，后者是建成区。除了中国，世界上没有哪个城市的地域面积像上海这么大，纽约、伦敦都没有。

　　世界上城市发展的模式有三种类型。第一种是美国、加拿大、澳大利亚的城市，人少地多，美国的典型城市不是纽约，而是洛杉矶、休斯敦，都属于空间很大人很少的城市，这种城市中国根本不可能效法；第二种是欧洲的城市，他们很少特大城市，多数都是几十万人口的中型城市，高速公路开上一小时就到了另外一个国家的城市，城市的发展是很均衡的，这种类型中国限于自己的空间特征也无法学；第三种就是亚洲城市，东京、香港、孟买、曼谷，人多地少，城市密度特别高。

　　所以，中国要走第三条道路，不同于美加澳，也不同于欧洲的类型，要围绕中心城市建设城市集群，建大中小城市功能互补、空间紧凑的城市群，这需要中国自己探索。

　　《瞭望东方周刊》：为什么中国要大力发展城市集群？

　　诸大建：在我看来，这是与中国国情相吻合的城市化道路。中国城市集群发展要区分三个不同的级别。最高一级的城市集群是跨省的，比如长三角、珠三角、环渤海，这是最高一级的。中国未来要发展5到7个这样的城市群，要在中西部和东北地区进行增加，比如成都-重庆，武汉-郑州-长沙，哈尔滨-沈阳-大连等，如果每个城市群都能吸收1亿以上的人口，那么中国50%以上的人口就可以消化在大城市群中了。第二级的属于省域范围内跨城市行政区的，省会城市及周边的中小城市，如杭州-绍兴-湖州，南京-扬州-镇江等。

　　最小一级的就是城市行政区内部的，比如上海、北京在市域范围内，要发展多中心的市域城市集群。上海过去20年重点发展了600多平方公里的中心城区及其延伸区，未来要在6000多平方公里的郊区范围内发展东西南北四个方向的郊区二级城市。

　　目前，最高级和二级城市集群的骨架基本上都有了。但是最小级别的城市集群还没有，上海也还没有形成。等到2030年左右，最小级别的城市集群建成，中国城市化的进程就差不多完成了。

　　未来上海应该走市域城市集群模式

 《瞭望东方周刊》：那你认为上海要如何建设城市集群呢？

   诸大建：就上海而言，应该建设以上海中心城区为主的城市集群。城市集群不是随便发展的，上海城市空间发展需要考虑三个腹地关系：一是半小时交通半径内中心城区与郊区城市的关系；二是1小时交通半径内与周边的苏州、嘉兴等城市的关系；三是3小时交通半径内与长三角城市的关系。这个半小时、1小时以及3小时交通圈靠什么？高铁和地铁。所以我说，中国未来是"两铁"引导的城市集群。换句话说，城市内部（一个城市行政区域内）是地铁和郊区铁路，城市之间是高铁，包括城际高铁和大城市圈之间的高铁。

　　上海建设市域城市集群，特别要注意郊区城市的定位。郊区城市是中心城区的依附，还是独立的城市？这是未来上海城市发展的关键问题。新城建设的目标应该是功能齐全的、独立的城市，而不是依赖中心城区的单功能城市或所谓卫星城市。如果不是这样，就不是建设多中心的市域城市集群，而是城市功能的进一步蔓延。

　　上海只有在周边建设了多中心的城市群，把人吸引住，形成所谓反磁力中心，中心城区的压力也就分解掉了，人口和社会发展也就会很均衡了。这就是未来上海应该走的市域城市集群模式。

　　《瞭望东方周刊》：上海发展城市集群，会不会使得更多的人涌进来？

    诸大建：国际上大城市的发展有一个经验性的现象，建设用地占土地的1/3左右，整个空间应该由生态空间、农业空间、建设空间组成，人的生活就比较舒适。而现在上海的建设土地已经用掉一半了，所以政府开始控制建设用地，同时开始控制人口增长。

　　控制建设用地滥用当然是对的，但是在上海这样大的市域空间控制人口则存在争议，而且以行政手段其实是控制不住的。

　　只要内地没有北京、上海、广州这样有吸引力的城市，只要重要的就业机会和公共服务建设仍然集中在北上广，人口和人力资源就仍然会向这三大城市集中流动。只有成都、武汉等中西部城市发展成上海这样的城市，把人力资源吸引住了，上海北京的人口压力就小了。但是要在短短十年的时间发展出一些可以跟上海北京广州差不多的中部城市和西部城市，是有难度的。

　　《瞭望东方周刊》：那像中西部地区的城市，比如重庆、成都、武汉等城市也应该现在就规划建设城市集群么？

　　诸大建：一个城市的发展都要经历这样的阶段：最初，城市总是像原子核一样进行吸集，比如现在的重庆、成都、武汉等，这些城市的中心城区要有一定程度的扩张；而像上海、北京等城市发展到一定程度就要向外辐射并且转移，发展二级组团，形成一个多中心的城市集群。

　　所以，现在东部应该大力发展围绕中心城市的中小城市集群，而西部应该大力建设有吸引力的大城市。这是两种不同的城市发展战略。