生态补偿缺少法律硬约束和国家强力部署

　　作者：王尔德

　　“理想很丰满，现实很骨感。”

　　这是全国政协委员、湖南环保厅副厅长潘碧灵对生态补偿制度的评价。“从2005年以来，国务院每年都将生态补偿机制建设列为年度工作要点，党的十八大报告和十八届三中全会提出，生态补偿制度是生态文明制度建设的重要组成部分。但由于缺少法律的硬约束和国家统一的强力部署，生态补偿进展缓慢。”

　　在潘碧灵看来，当前我国的生态补偿常常陷入“只说不做”、“知易行难”的困局，特别是跨省、市的生态补偿难以落实，目前全靠自觉。在环境压力和环境风险如此巨大的当下，建议国家对生态补偿制度进行顶层设计，尽快全面推行。

　　纵向生态补偿存在三大问题

　　《21世纪》：您如何评价我国现有的纵向生态补偿制度？

　　潘碧灵：我国的纵向生态补偿制度主要存在不全面、不平衡、不到位三个问题。

　　首先是不全面。2008年以来开展的国家重点生态功能区自上而下的纵向生态补偿，主要是对以森林生态系统为主的地方政府的补偿，近年来国家才对以湿地和流域水环境为主的地方政府给予了适当补助。森林生态系统生态补偿也往往由于资金不足、规划不太科学等原因使得为生态环境做出贡献，本应纳入国家生态转移支付的地区未列进去。

　　其次是不均衡。2008年以来，中央财政对国家重点功能区范围内的452个县（市、区）开始实施生态补偿资金转移支付；其中2008年为60亿元、2009年120亿元、2010年249亿元、2011年300亿元、2012年371亿元、2013年达到440亿元，目前生态补偿考核范围扩大到482个县。中央财政投入增加了6倍，生态补偿范围变化有限，只增加了30个县。同时，根据现在的补偿水平，列入了国家重点生态功能区生态转移支付的县一年少则三五千万，多则过亿的补偿，而作了贡献却未列入的县一分未补，县域间不平衡，严重影响了未列入县保护生态环境的积极性。

　　其次，生态补偿资金并非到位。即使是已列入了生态补偿的县，由于财政部的补偿资金列项属于一般转移支付而非专项转移支付，但这个专项又具有专项转移资金的性质，加之财政对资金使用方向缺乏硬性要求，不少县有的拿这笔钱去平衡财力，挤占、挪用补偿资金现象十分普遍，有的依赖国家补偿资金，县里财政对生态环保基本不再投入了，面对上级的检查有的县财政局长甚至说，关键是把账做好，这严重影响了生态补偿资金使用效果。

　　此外，尽管近几年财政部、环保部加大了对国家重点生态功能区生态转移支付县的生态环境质量监测评估，但由于不少省、市、县为了不影响中央财政资金争取，基本上是报喜不报忧，监测评估质量大打折扣。

　　《21世纪》：在纵向生态补偿之外，您如何评价现在的横向生态补偿的现状？

　　潘碧灵：横向生态补偿经过多年探索，仍然处于自发状态。由于横向生态补偿缺乏法规政策约束，多数省均未开展此项工作，开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制，导致横向生态补偿发展不足，目前只有浙江、江苏、安徽和江西等地开展了横向生态补偿。除资金补助外，产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式未得到应有的重视，横向生态补偿常常陷入“只说不做”、“知易行难”的困局。

　　生态补偿制度缺少硬约束

　　《21世纪》：在前两种生态补偿之外，我国还存在专项生态补偿。您如何评价我国的专项生态补偿制度？

　　潘碧灵：就专项生态补偿而言，主要的问题是标准偏低，影响积极性和生态修复。如当前生态公益林补贴标准远低于林地所产生的经济效益，一亩森林按照20年的主伐期计算，每一亩可以实现收入2000元，但是按照国家现在的补偿标准，经营20年只补偿200元，相差太大，导致很多林农不愿意纳入国家生态公益林的范围。

　　《21世纪》：生态补偿制度从上世纪90年代就开始探索，20多年过去了，为什么还存在这么多问题？

　　潘碧灵：生态补偿管理体制涉及面广，综合性的管理部门有发改委、财政、环保等，专项生态补偿管理部门有农业、林业、水利、国土等，现各部门之间缺乏整体协调，综合管理谁来牵头也不是很明确，各有关部门工作和管理的要求也不是很明确、严格，严重影响了生态补偿工作的推进和开展。

　　因此，解决这个问题的出路，在于立法。目前，我国还没有生态补偿的专门立法，现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。尽管国家发改委从2010年开始牵头组织起草《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》和《生态补偿条例》，但至今尚未出台，已经滞后于形势的需要。有关部门出台了一些生态补偿的政策文件和部门规章，但其权威性和约束性不够。

　　重新设计生态补偿制度

　　《21世纪》：您对生态补偿制度的改革有哪些具体的建议？

　　潘碧灵：生态补偿是一个系统工程，是生态文明的重要制度建设，需要顶层设计。首先，国家需要尽快对生态补偿做出整体部署，出台生态补偿政策法规。通过完善政策和立法，建立健全生态补偿长效机制。要加强立法，搞好顶层设计。

　　其次，扩大生态补偿范围。对生态环境状况和生态资产进行全面评估，根据评估结果确定进行生态补偿的先后顺序，将有限的补偿资金合理分配，提高补偿资金的利用效率。对大气环境、耕地和土壤环境等有重要保护功能的区域，湿地、生物多样性保护区等具有生态敏感性的区域，以及部分生态功能价值较高的限制开发区纳入生态补偿的范围，完善生态补偿领域。

　　再者，生态补偿要纳入各级财政预算安排，在财政预算安排中增设相关科目，并尽量提高补偿额度。中央财政要进一步加大对国家重点生态功能区，特别是中西部国家重点生态功能区的转移支付力度。完善矿山环境治理恢复责任机制，加大矿山地质环境治理和生态恢复保证金征收力度。完善森林、草原、水、海洋等各种资源费征收管理办法，加大各种资源费中用于生态补偿的比重。推进煤炭等资源税从价计征改革，研究扩大资源税征收范围，适当调整税负水平。适时开征环境税。加大水土保持生态效益补偿资金的筹集力度。

　　《21世纪》：在生态补偿的系统设计中，补偿方式也值得进行多元化探索，因为目前的生态补偿主要靠财政资金。对此，您有哪些建议？

　　潘碧灵：我们应该建立政府统筹、多层次、多渠道的生态补偿机制，充分发挥政府与市场的双重作用，在加大财政生态补偿力度的同时， 要充分应用经济手段和法律手段，探索多元化生态补偿方式。积极推进资源使（取）用权、排污权交易等市场化的生态补偿模式，引导社会各方参与环境保护和生态建设。