新三元结构困扰城乡接合部

　　新三元结构困扰城乡接合部

　　如果能够成功破解城乡接合部的“城乡融合”问题，就意味着我国新型城镇化的进程往前迈出了关键一步。

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　刘茁卉李芮詹奕嘉白丽萍

　　陈俊魏宗凯孔祥鑫张涛

　　这里也是上海？走进距离上海市中心不到30公里的松江区九亭镇金吴村，与上海的大都市形象形成巨大反差：并不宽阔的主干道两边挤满了各种摊位，两层楼高的老式青瓦房和新建的农民房混杂在一起，形成连片的“握手楼”和“亲吻楼”。九亭镇是上海流动人口较多的城乡接合部，也是我国大量城乡接合部的一个缩影。

　　缺乏明确界线和定义的城乡接合部，并非政府统一组织建设的城市或农村，而是低收入家庭、当地农民和外来务工人员为生存和发展自发形成的区域，是城市形态、社会和产业结构的一种重构。低廉的生活成本和紧邻城市的便利位置，是这里最大的优势。

　　新型城镇化是我国改革开放以来涉及人口最多、范围最广、内涵最为深刻的一次重大变革。而处于城市与农村之间的城乡接合部，是新型城镇化建设的关键区域。

　　本刊记者近日走访全国多地调查采访发现，城乡接合部呈现诸多新动向：一些村民在向市民转化的过程中出现种种“不适”；一些地方的城镇化并未真正缩小城乡二元差距，而是形成了“市民、村民、移民”的新“三元”结构；传统上就是社会管理难点的城乡接合部，愈发成为社会转型期多重矛盾交织的易燃地带。如何破解矛盾、解决问题，加强“城乡融合”，成为实现新型城镇化的当务之急。

　　稳不住的新“三元”结构

　　旧的城乡接合部正在被急速扩张的城市所吞噬，新的城乡接合部随即不断产生，衍生出“市民、村民、移民”的新“三元”结构。

　　城镇化的快速推进，使一些村民变市民、村子变社区、村委会变居委会，但记者在多地采访发现，一些地方“土地的城市化”没能缩小城乡公共服务的巨大差距，并未真正实现“人的城市化”，以土地为主导的城镇化往往“化地不化人”。

　　广州市白云区，既有中心城区又有农村区域，是广州最具标本性质的城乡接合部。白云区钟落潭镇党委书记李恒丰说，一个200平方公里的镇，十多个项目来这里征地。政府收了地就去建项目，却忽视了农民离开土地“上楼”后的生存发展方式。

　　一方面，失地农民的利益是否得到合理补偿常被忽视；另一方面，农民依靠土地为生的传统生存方式，并未随着土地行政划归的改变，真正转变为以读书工作为出路的城市生存方式，他们既不能完全从农村和土地中脱离，也难以完全融入城市，享受与城镇居民完全平等的公共服务和社会权益，“离乡不离土”的转化方式，难以给失地农民群体提供足够的可持续发展动力。

　　2002年广州市白云区小坪村进行了改制，农民户口都改成了居民。但村民黎永健说：“11年了，其实还是什么都没变。医保还是农村合作医疗，还要去经联社报销，看完门诊去村里报销三成，住院给报销五成。”他的心愿是，真正像市民一样进大医院看病，享受城镇医保报销比例。

　　本刊记者采访发现，城乡接合部还呈现一种新的趋势，就是除农民和市民外，外来打工群体逐渐变成了“不城不乡”的第三元。这一群体享受到部分城市公共资源，但始终被排除在市民之外，遭遇“经济吸纳，社会拒入”；他们在老家拥有土地，但由于背井离乡，分享不到家乡村集体的各种利益；在居住地，他们又被排除在当地村组织之外，无法享受与原住民一样的村集体福利。

　　河北省香河县蒋辛屯派出所所长周山良告诉本刊记者，当地村民集中居住后有不少外来人员迁入，他们承租或购买村民的房子居住。虽然都是农民，但无法像原住民一样获得当地村集体经济分红、搬迁补偿款等福利。“原则上，他们可以享受他们户口所在村的集体福利，但离开家太多年，有的人不回去，有的人回去也不被接纳，其他村民不愿意把村集体收入分给已经离开的人。”

　　城市进不去，家乡回不去，在居住地又被区别对待。如此尴尬的“第三元”身份，让这个外来打工群体普遍缺乏归属感和安全感。上海松江区九亭镇党委副书记邱瑞云说，城乡接合部的早期规划没有预见到流动人口大量的涌入，承受能力有限，这一群体无法进入城市，在外围停驻、等待、观望，久而久之可能成为不稳定的社会第三元。

　　多重矛盾交织的易燃地带

　　本刊记者在采访中发现，城乡接合部正从过去的快速粗放、追求经济为主，向经济社会平衡协调发展转变。由于土地资源基本用尽，人口规模已近极限，加上历史欠账积重难返，城乡接合部正在成为社会转型期多重矛盾交织的易燃地带。

　　首先，因争夺土地利益而引发农民与当地政府、企业的矛盾。一些农民对拆迁补偿标准不满而采取过激手段，一些农民抵抗相关部门拆除违建而酿成流血事件，也有一些地方政府与房地产企业勾结克扣农民补偿款，或暴力强拆，引发群体性事件等。这些现象的本质，正是土地权益之争。

　　其次，城乡接合部“人口倒挂”现象明显，远离了熟人社会，以亲缘、地缘结成的帮派特征明显，有的甚至取代了相关政府应发挥的职能。

　　上海宝山区顾村镇流动人口众多，地域观念十分明显，有所谓的“安徽帮、河南帮、山东帮、四川帮”等老乡会。镇党委副书记沈轶群告诉本刊记者，这里曾“小打天天有，大打三六九”，一有矛盾就动手，打不过就叫老乡帮忙，风气堪忧。

　　北京市房山区人民检察院梳理近年来的犯罪案件发现，流动人口生活圈子以人缘关系为主，主要社会支持来源于在京的有亲缘和同乡关系的人，与居住地的交融并不密切。遇到困难较少找政府，而是第一时间通过亲朋好友寻求解决的办法。

　　此外，由于整体规划缺失，基础设施、物力财力配备不足，城乡接合部被视为治安“洼地”，容易成为多种新型犯罪的实施地。武汉市黄陂区盘龙城经济开发区，是数千人规模新型传销团伙的“老窝”；而锅碗瓢盆都不放过的“搬家式”盗窃团伙，也多选择在北京市房山区良乡、琉璃河等城乡接合部下手。上海市人民检察院的数据显示，当前上海毒品犯罪涉案人员多为外来人员，案发地点相对集中在居民新村和城乡接合部，未成年人犯罪，作案地80%以上集中于城乡接合部。

　　“人到哪去、钱从哪来、地怎么用”

　　面对城乡接合部“情况错综复杂、基础设施滞后、服务管理落后、土地过度开发、改造压力较大”等重重难题，中央城镇化工作会议为解决城乡接合部诸多问题明确了方向。“城乡接合”转型为“城乡融合”，关键在于解决“人到哪去、钱从哪来、地怎么用”这三大问题。

　　北京、上海、广东、湖北、河北等地多位受访专家建议，各地政府、职能部门综合运用法律、行政、市场等手段，推进城乡接合部公共服务“扩网提速”、产业发展“扩容提质”、建设用地“扩能增效”，为我国实现“新型城镇化”发展目标添加积极动力。

　　“不少城市公共基础设施建设与管理未能覆盖城乡接合部，那里最基本的水、电、路、绿化、排污等设施都未纳入市政管理，基本靠集体投入资金解决，难以满足日益增长的实有人口需求。”广东省政府参事、省社科院原院长梁桂全说，让城乡接合部居民享受到真正意义上的现代城市文明，最迫切的就是建立一体化的市政公共基础设施和管理体制，加快构建城乡一体的社会保障体系，进一步扩大城乡住房、就业、医疗、养老等各类保障的覆盖范围。

　　对于城乡接合部基础设施建设和公共服务的供给，广东省政府参事、广东省委党校原副校长陈鸿宇认为，应鼓励地方探索合理的财政分摊机制。“建议提倡省市投入为主、市区共建的模式，重点项目而且基层出钱有困难的，上级应该多掏一点资本金，不要局限于传统的上级下发多少、本地配套多少的模式，或者尽力协调金融部门融资解决资金困难。”

　　“城镇化应是市场主导的城镇化，而不是市长的城镇化。”多位专家认为，要让市场在城镇化资源配置和城乡接合部经济发展中发挥决定性作用，让市场力量主导城乡接合部的经济“扩能增效”，实现真正意义上的“产城融合”。

　　“有的地方只是产业和镇区融合起来，住宅旁边是工厂，生活环境恶劣；有的地方大建开发区和工业园，除了外来工集体宿舍之外没有居民，服务业发展不起来”，陈鸿宇说，要实现市场主导下的产业、园区、城市有机融合，应鼓励各地开展前瞻性的战略研究，把城乡接合部的总体规划同吸纳人口转移、促进产业发展、加强基础设施、完善城镇功能、保护生态环境有机结合起来。规划一经确定，就应尽快以法律的程序固定下来，增强权威性，防止执行规划因人而异、因政绩需要而改变。

　　城镇的繁荣发展离不开产业支撑，城乡接合部的产业发展更离不开民营资本。专家建议，出台激励政策来鼓励民间资本参与城镇化建设，制定公开、公平、合理的准入制度，确保民营资本公平地参与到城乡接合部的经济领域。

　　在融资平台建设上，中国社会科学院研究员齐建国说，可以通过设立政府专项基金或财政补助等形式，引导采用私募股权投资、中小企业私募债等方式来设立城镇建设基金，大力发展公共经营领域产业化基金，投资城乡接合部基础设施项目和产业园开发项目。

　　“未来的城乡接合部建设，一定是土地集约化的过程。”受访专家认为，中央已明确要求着力提高城镇建设用地利用效率，这意味着城乡接合部必须从大规模占地、胡乱占地转向科学集约使用土地，在集体建设用地流转上展开探索，实现建设用地的“扩能增效”。

　　河北省社会科学院经济所研究员陈露建议，应发挥城乡接合部在推进城镇化发展、低成本吸引流动人口进城就业和定居上的重要功能，探索集体土地用地制度改革，为流动人口进城定居创造条件。“在采取严格保护耕地的措施下，在城乡接合部地区探索集体建设用地使用权的改革模式，允许农村集体经济组织和农民在集体建设用地和宅基地建设流动人口住宅，出租或者转让给流动人口使用，或通过挖潜改造旧镇区，进行迁村并点，解决小城镇建设用地问题。”

　　“城镇化的潜力不在城区而在受制于现行管理体制、早已步入工业化的城乡接合部，只有解决好城乡接合部问题，才能为新型城镇化奠定坚实的基础”，这是多位受访专家的共识，若能成功破解城乡接合部的“城乡融合”问题，将意味着我国新型城镇化的进程往前迈出了关键一步。□