早报见习记者 程真
中央级政府性基金即将迎来一位新成员：铁路发展基金。
4月2日召开的国务院常务会议决定，深化铁路投融资体制改革，设立铁路发展基金，吸引社会资本投入，使基金总规模达到每年2000亿-3000亿元。
接近中国铁路总公司的消息人士透露，这一基金可能采取改革铁路建设基金的形式设立，财政部公布的中央级政府性基金总量或不会增加。
铁路发展基金只不过是中国庞大的政府性基金“家族”的最新成员。
3月24日的中国长江三峡集团（下称“三峡集团”）人事地震，使得三峡建设基金的征收和使用再次走到前台。
这也同时暴露出包括土地出让金在内的中国约500项政府性基金这一庞大非税收入（占全国财政收入四成）的部分弊端，如自发性延长征收期限和提高征收比重，征收渠道和使用不够透明， 设立、终止和延期等程序不够规范等。
去年4月1日，财政部公布了2012年度全国政府性基金目录。不过，今年4月1日，财政部并未公布2013年的目录。
根据《政府性基金管理暂行办法》规定，上一年的全国政府性基金项目目录要在本年3月31日之前完成，并向社会公布。
目前，政府性基金按征收对象是否特定可划为两类。
不特定者如三峡工程建设基金（国家重大水利工程建设基金），已累计征收近2500亿元。特定者如铁路建设基金，已累计征收近10000亿元。
渗透到个人的生活
如果你买了一张100元的电影票，那么“恭喜”你，因为你为中国的一项政府性基金贡献了5块钱。
这项基金的名称是国家电影事业发展专项资金。
根据《国家电影事业发展专项资金管理办法》，观众在城市电影院每买一张电影票，电影院就要向广电部门上交电影票收入的5%作为电影发展专项资金，用以发展国产电影等专门事业。
3月24日，中央集中更换三峡集团一、二把手的罕见举措，使得隐藏在电价里的三峡工程建设基金再次曝光。
作为中外仅见的为一具体工程而设立的政府性基金—三峡工程建设基金（下称“三峡基金”）再度卷入舆论漩涡，并连带暴露出政府性基金这一庞大非税财政收入的种种弊端。
财政部数据显示，2013年全国政府性基金收入52239亿元，占全国公共财政收入（129143亿元）的40.45%，是中国第一大税种增值税收入（28803亿元）的1.81倍，并直逼经济第二大省江苏2013年的GDP产值（54058亿元）。
事实上，如果从1964年至今一直在征收的城市公用事业附加算起，政府性基金在中国的历史已超过半个世纪。
半个世纪里公众的争议甚至质疑也如影随形。
这种质疑和诟病，现阶段又集中体现在高房价的“推手”—土地出让金上。
2013年，全国国有土地使用权出让也就是土地出让金收入41250亿元，比上年增加12732亿元，增长44.6%，占地方政府性基金收入（本级，48007亿元）的85.92%。
政府性基金到底是什么？
据《政府性基金管理暂行办法》（财综[2010]80号）规定，政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。
简单来说，政府性基金就是为某一工程或事业，向相关单位和个人征收，并用于该项工程或事业的钱。
政府性基金属于政府非税收入。
按征收对象是否特定划分，政府性基金可划为两类。一类基本面向所有社会成员征收，以三峡基金为代表。另一类面向特定行业或阶层征收，以铁路建设基金为代表。
平均每人每年为
三峡工程贡献约12元
三峡基金，现已演变为国家重大水利工程建设基金，隐藏在电价中加价征收。
除西藏、湖北和贫困地区的农业排灌用电、县及县以下的孤立电网用户外，全国绝大部分电力用户均要为其掏腰包，相当于面向全民征收的一项政府性基金。
三峡集团和财政部的官方数据显示，截至2013年底，21年来三峡基金及国家重大水利工程基金共计征收2481.18亿元，与宁夏回族自治区2013年的GDP（2327亿元）相仿，相当于全国人民每人每年为三峡工程贡献约12元。
1992年三峡工程启动，国务院决定从1995年开始，全国绝大部分地区用电每度加价3厘钱，与葛洲坝电厂上交利润一并作为三峡建设基金。
1992年至2009年17年间，作为国家授权全面负责三峡工程建设的中央企业，三峡基金交由三峡集团用于三峡工程建设投资。
2012年4月26日，时任三峡集团总经理陈飞在“国企进清华”讲座上，首度向社会公开了三峡基金征收总数为1378亿元。
三峡工程总投资预算为2039亿元。截至2009年6月底，三峡工程实际总投资1849亿元，其中绝大部分来自三峡基金。
财政部2009年12月出台《国家重大水利工程建设基金征收使用管理暂行办法》规定，自2010年1月1日起，三峡基金停止征收，并利用其停征后的电价空间设立国家重大水利工程建设基金，征收标准平均约7厘/度电，至2019年12月31日止。
其中，南水北调和三峡工程直接受益省份筹集的重大水利基金，专项用于南水北调工程建设和三峡工程后续工作。
非直接受益省份筹集的，留给所在省份用于当地重大水利工程建设。
财政部数据显示，2010-2013年，全国征收的重大水利工程建设基金分别为269.64亿元（加上当年三峡基金59.15亿元）、275.73亿元、296.17亿元、261.64亿元。
四年间，国家重大水利工程建设基金共征收1103.18亿元。
事实上，三峡工程后续工作这一提法在业内也存在争议。
中国工程院院士，曾任能源部副部长、三峡工程开发总公司总经理的陆佑楣就认为，作为一项工程，自2009年完工之日起，三峡就已经完成了国家赋予的使命。三峡库区建设、污染治理、移民产业帮扶等，不能再以三峡工程的名义开展工作。
需要指出的一点是，2010年起征收的国家重大水利工程建设基金，已经由财政部统一收支，尽管一部分仍用于三峡工程后续工作，但与三峡集团已没有直接关系。
铁路建设基金：
征收总额近万亿
与三峡基金全民征收不同的是，铁路建设基金主要面向铁路货运货主这一特定对象征收。
尽管征收对象远不如三峡基金广泛，但由于中国铁路货运数量巨大，特别是煤炭运量占铁路货运总量的比重超过六成，使得铁路建设基金23年来的征收总额直逼10000亿元大关。
据早报记者了解，虽然征收总额已经很大，但国务院决定设立铁路发展基金的最新消息，等于宣示铁路建设基金将继续存在相当长一段时期。
接近中国铁路总公司的消息人士透露，即将推出的铁路发展基金，将以中央预算内资金、铁路建设基金和交通运输部划拨铁路的车购税为主体。
铁路建设基金将以新的形式，继续充当压在煤炭企业身上的“大石头”。
解放初期至20世纪80年代，铁路建设资金基本由国家预算内投资。自1980年开始，铁路因利用外国政府和世界银行贷款进行基本建设，在铁路基建总投资中的国家预算内投资比重大幅下降。
1985年国家全面实行投资拨改贷政策（国家预算内拨改贷和银行信贷），铁路建设资金几乎全部实行贷款，其中银行信贷为40%。
1986年3月，铁道部开始实行“投入产出，以路建路”经济承包责任制（大包干），除缴纳营业税（含附加税）外，所有积累留作铁路建设基金，国家不再给铁路建设拨款，资金来源由铁道部自行解决。
其铁路建设资金来源主要有：从运营利润中提出的铁路建设资金、能交基金、以煤代油资金、银行贷款、利用外资、发行债券、地方集资和企业自筹等。
铁路“大包干”结束后，为保证铁路建设有稳定可靠的资金来源，自1991年3月1日起，国家实行征收铁路基金政策，在货运价格的基础上平均每吨公里加征0.2分。
后经5次调整，到1998年4月1日，每吨公里建设基金增加到3.3分，增长了15.5倍。总运价每吨公里增长了4.8分，建设基金占货运总价水平（7.45分/吨公里）的44.3%。
财政部数据显示，1991年3月至2013年年底，铁路建设基金累计征收额达9858.94亿元，今年（预算数：657.09亿元）其累计总额毫无疑问将突破万亿元大关。
因中国煤炭资源分布和产业布局的不平衡，运量大、运距长的煤炭运输特点决定了铁路不可替代的地位。
统计数据显示，从2001到2011年，铁路煤炭运量占铁路总货运量的比重由41.4%增长到64%，煤炭已成为铁路货运量比重最大的品种。基于此，煤炭企业也就理所当然地成为铁路建设基金的主要承担者。
比如2011年，铁路建设基金达到648亿元，其中煤炭运输铁路建设基金超过250亿元，贡献率接近40%。
《政府性基金法》
才是解决之道
如果只能用一个词来形容政府性基金的话，“模糊不清”肯定当选。
不用提政府性基金的详细收支情况，仅仅是全国政府性基金到底有多少项，至今没有一个权威的统计。
财政部公布的2012年全国政府性基金目录，仅仅包含30个项目。
2011年3月21日《人民日报》的报道称，20世纪90年代，政府性基金快速“扩容”，最多时达上百种，目前共有43项。
其中向社会征收的基金31项，包括铁路建设基金、民航基础设施建设基金、港口建设费、国家重大水利工程建设基金等，其他收入来源的基金12项，包括土地出让收入、彩票公益金等。
《经济观察报》曾报道，从中央到地方，全国有近500项政府性基金，但只有约43项纳入了政府性基金预算管理。
但即使是这40多项的预算管理也是语焉不详，面貌模糊。
报道称，简简单单的几页以亿元作为单位的收入和支出预算表，对普通百姓来说无异于天书。其多种弊端中尤以财政依赖大、资金使用不透明和设立程序不规范为要。
所有这些问题的产生，其根源只有一个：政府性基金无法可依。
比如民航发展基金，其征收依据是财政部门的一个部门规章—《民航发展基金征收使用管理办法》，并没有充分的法律依据。
依据《立法法》，政府性基金属于非国有财产的征收，只有全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，或者授权国务院作出决定。
而财政部目录中的30项基金，有12项仅依据部门规章即部委的红头文件设立，仅6项基金有明确的法律依据。
无法可依，导致中国政府性基金的存废相当随意。
对此，北京大学法学院教授刘剑文曾在受访时指出，中国亟待出台一部“政府性基金法”，以立法形式全面规范政府性基金的征收、管理、使用、监督和退出。
政府性基金需要更公开透明
早报见习记者 程真
政府性基金的产生有其特定背景，诞生初期一般都对特定事业的发展起到过重要作用。
但半个多世纪过去了，中国所面临的国内形势和国际环境早已是沧海桑田。某些政府性基金，特别是计划经济体制下设立的政府性基金，已经在一定程度上对国民经济和社会发展形成了阻碍。
在当前中国全面深化改革，让市场在资源配置中起决定性作用和推进财税体制改革的大背景下，在公开透明作为政府监管工作基本制度的要求下，中国林林总总的政府性基金，其弊端主要体现在下述三个方面。
其一，形成财政依赖，自发性延长征收期限和提高征收比重。
这一点表现最明显的自然是土地出让金。土地出让金收入使得很多地方财政收入大幅攀升，房地产行业迅速膨胀，招拍挂的土地出让方式成为各地政府竞相学习的样板。
另一财政依赖比较明显的是铁路建设基金。铁路运输的大多是附加值偏低的原材料和初级产品，其经济效益并不高。拿占比最大的煤炭来说，运输成本本就抵消了相当一部分利润，在煤炭行业不景气的当下，持续征收铁路建设基金对其无疑是雪上加霜。
《中国能源报》2012年的报道曾以到秦皇岛港为例计算称，山西北部地区的同煤集团达21.70元/吨，内蒙古西部地区甚至达到了40元/吨以上。2011年山西省铁路外运煤5.8亿吨，按外运平均运距700公里计算，每吨煤支付铁路建设基金为23.1元。仅2011年，该省煤炭企业支付的铁路建设基金就高达133.98亿元。
中国煤炭货运大户主要集中在内蒙古、陕西、新疆、贵州、宁夏、甘肃等西部地区。对于西部产煤省区来说，铁路建设基金带来的高额负担更是惊人。全国煤炭平均的运输里程近600公里，而西北部的运输里程为1200公里，高出平均数一倍多，这意味着他们上交的铁路建设基金是全国平均数的2倍多。
由于巨大的资金压力，煤炭企业和相关管理部门要求取消铁路建设基金的呼声一直没有停止过。
据中国煤炭经济研究会秘书长赵家廉透露，早在2006年，由于市场经济和融资环境等发生变化，财政部有意停止征收铁路建设基金。但铁道部委托相关机构做了一个研究报告，力促铁路建设基金再延迟一段时间。后来《财政部关于延续农网还贷资金等17项政府性基金政策问题的通知》发布，又再度延长其收取期限。
一位铁路人士也指出，国家每年征收的铁路建设基金，仅略高于历史债务的还本付息额。铁建基金已经背离了原有的投资属性，逐渐演变成了“还债基金”，失去了建设基金的投资价值。
其二，征收渠道和使用均不够透明，可能沦为利益团体和个人“囤钱”的工具。
不管三峡基金在分配使用过程中，是否曾经被利益团体或个人私吞，其使用过程的不透明曾遭多方质疑
政府性基金中的很大一部分都是附加的，采用附加在其他收费项目之上的方式征收。譬如三峡基金包含在电价中，南水北调基金包含在水资源费中，民航发展基金由机票销售方代收。这些基金相对数量一般较小，“体感”不明显，有一种似乎并未“掏钱”的感觉，征收渠道可以说相当隐秘。
早报记者曾在同事中做过小范围调查，学历平均本科以上、年龄25岁上下、从事新闻工作的调查对象中，不到两成人知道三峡基金的存在。
不仅如此，即便是知道三峡基金来龙去脉的人，要想搞清楚其分配和使用情况，在当前形势下也几乎是不可能的。
2009年10月-2010年1月，北京市民任星辉就三峡基金收支情况，先后向财政部、国务院三峡建委和三峡集团提出信息公开要求、申请行政复议，甚至向北京市一中院提出诉讼，均无果。
就在任星辉诉讼请求被驳回的同时，2010年4月《瞭望》新闻周刊以“追问三峡基金”为题，以函件形式，向财政部、三峡集团提出采访请求，依然无果。不过当年3月26日，财政部网站公布的2010年中央财政预算数据中，公布了该基金的收支情况。
其三，设立、终止和延期等程序不够规范。
源于财政依赖因素，部分政府性基金到期之后，业务主管部门选择了延期（机场建设费、铁路建设基金至少延期两次）。而其呈递的延期理由大多能顺利获得财政部门的首肯，这中间并没有非常严格的审核程序。
在地方层面，政府性基金开征的随意性更为明显。如前两年让煤炭企业苦不堪言的煤炭价格调节基金：一辆运煤车要想出省卖煤，简直就像掉进了遍布绿林大盗的关卡，每一个地级市政府都会“雁过拔毛”，金额甚至在100元/吨以上。
此外，不少带有计划经济时代行政强制色彩的政府性基金，如新菜地开发建设资金，是在蔬菜产销未放开的背景下开征的，30年后的今天显得非常不合时宜，但仍然没有停止征收。
财政部财政科学研究所所长贾康在接受早报记者采访时表示，政府性基金与税收的征收逻辑不同，今后不会简单地与税收合并。
他建议，应降低非税收入和政府性基金收入占财政收入的比例，清理不够合理规范的收费和政府性基金，尽可能减少、规范非税收入和政府性基金收入。
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