对改革前景，秦玉海一度很乐观。他回忆，“卢展工书记离开河南前问过我：老秦啊，咱俩将来都走了，警务改革会不会走回头路啊？我说，不会。”
“分局机关里确实有些太太小姐”。警务改革目的之一就是把这些机关闲人赶到基层，但坐惯了机关的人自然不愿去马路上执勤。
2014年5月，河南省商丘市城区内，已经很难找到派出所了。
这让河南省人大常委会副主任秦玉海“始料未及”。3年多前，在时任省委书记卢展工支持下，时任河南省副省长、省公安厅厅长秦玉海一手推动了“撤销公安分局、做大派出所”的警务改革。几年过去，一些地方公安分局都在，派出所却没了。
“改革失败”的声音隐隐四起。南方周末记者走访调查河南商丘、郑州、新乡和驻马店等地发现，试图减少指挥层级、将警力撵到基层提高效能的河南警改，虽有行政主官力顶，但上无公安部支持、下有阻力，改革自身的问题又不断凸显。在主推官员相继卸任后，一些地方尚在坚持，一些地方失去改革动力，改革结果迥异。
初衷美好的河南警务改革，是中国当下一些地方改革的缩影。
派出所“消失”了
河南商丘城里的出租车司机贾明，一直没注意到城里不少派出所的牌子没了。4月26日下午，贾明拉着南方周末记者寻访城里的派出所。他在商丘干了四五年出租，对派出所位置了如指掌。
到附近的东方派出所门口， “咦？派出所的牌子咋没了？”老贾记得院门两侧过去挂着派出所和公安分局两块牌子，如今只剩“东方分局”的牌子。
和记者一起转悠，老贾发现“平原派出所”和“新城派出所”也消失了，如今都成了“公安分局”。不过在火车站附近的前进派出所门口，派出所和分局的牌子仍在，而文化派出所只挂着一块派出所的牌子。
同在一城，公安机关为何挂牌如此混乱？商丘市公安局相关警员表示，上级部门并未发文摘掉派出所的牌子，一些派出所摘牌属于“自行其是”。
类似混乱，也出现在郑州——有的派出所挂着两块牌子，有的只挂分局牌子。“派出所的牌子去年就摘了。”4月25日，郑州市公安局嵩山路分局一名警员说。过去至少两年里，嵩山路分局同时挂着分局和派出所的牌子。
商丘等地摘掉派出所牌子的做法，从形式上颠覆了四年前启动的一项改革。2010年6月起，河南在全省推行“减少层级、警力下沉、一警多能、综合执法、从优待警、严格奖惩、提高效率、强化保障”为主要内容的新型警务机制改革。
改革的核心要求是，各市城区撤销公安分局，新建大量派出所，由市公安局直管派出所，打破了六十多年来市公安局下辖分局、分局下辖派出所的三级管理模式。
河南省公安厅当时称，“以前一个公安分局机关科室队所约有30个。一个公安分局机关有上百名民警坐班，而一线派出所平均也就八九个人。一线派出所警力还没有分局的行政人员多，形成了严重的倒挂现象。”在新乡、商丘等地，超过70%的警力在分局机关，基层警力不足30%。
这一改革得到时任河南省委书记卢展工高度重视，河南多地党政一把手亲自担任当地警改领导小组组长，改革迅速推开。
2010年8月17日，秦玉海在试点改革的新乡市公安局调研发现当地同时挂着派出所和公安分局两块牌，当场发火，要求只挂派出所的牌子。
不过问题很快凸显：根据相关法律，只有县级公安机关才能与检察院、法院交接案件，部分地方只好自行挂上了公安分局的牌子；各派出所所长抽屉里，不仅有所长章，还有一个分局长章。
河南高层意识到问题后，允许城区基层公安机关同时挂派出所和分局牌子。“实践证明，还是挂两块牌子最合适。”2014年4月29日，秦玉海接受南方周末记者采访时说。
对改革前景，秦玉海一度很乐观。他回忆，“卢展工书记离开河南前问过我：老秦啊，咱俩将来都走了，警务改革会不会走回头路啊？我说，不会。”得知商丘等地摘掉派出所的牌子，秦玉海表示“始料未及”。
改革结果迥异
商丘不仅从形式上颠覆了改革，南方周末记者观察到的一些现象也与改革目标相距甚远。记者走访商丘几个公安分局，发现上班时间大门紧锁，民众无法自由出入。在一公安分局外路边，警局标识牌1米处张贴着“包小姐”的招嫖广告。
2014年4月27日上午，商丘市公安局东方分局门外，南方周末记者看到三名着警服的警员驾驶一辆无牌车，属违规行为。28日，南方周末记者在商丘市区偶遇一起交通事故，接警民警处理事故时，坐在车内抽烟，几名事故相关人弯腰站在驾驶室两侧接受处理。
多名出租车司机证实，警改后商丘城内曾设置了大量岗亭并有警察值守，路上也经常能看到巡逻警车。最近半年，岗亭撤了不少，路上巡逻车少了。
不过在河南新乡、驻马店、许昌等地，改革仍在坚持，当地城区基层公安机关仍同时挂着派出所与公安分局两块牌。新乡市公安局党组成员、警令部主任王宗仁说，“在新乡，没有谁敢随便把派出所的牌子摘掉。”
“商丘，是河南警务改革执行得最差的。还有两个地方也很差。”秦玉海说。他认为在新乡、驻马店等地，提高老百姓的见警率、安全感等改革初衷，不同程度上实现了。
4月24日，新乡市民牛学泉的租住房遭入室盗窃，丢失一台笔记本电脑。拨打110后，洪门派出所刑警赶到现场，勘察现场、做笔录。25日，社区民警上门回访。26日，该所所长王志强指令巡警到案发附近社区加强巡逻。
在新乡和驻马店，南方周末记者分别在凌晨时分在街头都能看到有巡逻车闪烁警灯巡逻。两地警方介绍，警改后每天有数十辆巡逻车24小时闪烁着警灯巡逻。一些出租车司机表示，治安近三四年有所好转。
“警改前，驻马店曾发生过市人大常委会主任在市委门口被抢包的事。近几年这种案子很少发生了。”驻马店公安局一名负责人说。
对于改革的不同结果，秦玉海认为，关键在于各地是否认真执行改革方案，“执行不到位的地方，情况都不好。”
南方周末记者在商丘等地的采访遭到警方拒绝。商丘一名警员表示，“改革刚开始时，我们曾主动邀请媒体来采访报道。这一次我们请示了上级，上级不许说。”
改革改出新问题
三年前，南方周末记者曾采访过王宗仁，他当时多强调改革的必要性。但在4月30日再次面对南方周末记者时，王宗仁已不避讳改革遇到的问题。除警改后与检察院、法院对接存在司法障碍外，将交警和巡警合并，划归各派出所的交巡警大队管理，设想是“一警多能”，但结果与设想差距明显。
“一个路段出现拥堵，过去交警支队可以指挥附近路段分流，如今一条路可能归几个派出所管，协调指挥难了。”王宗仁说。
商丘市东高派出所政委臧文斌也认为“一警多能”有问题。“让治安警学指挥交通的手势，可以实现。但刑事技术等技术含量高的警种，就没那么容易。如提取指纹，一个专业民警上去一刷可提取证据，换个人一刷可能把证据毁了。”
湖北一名县公安局纪委书记认为，一警多能对警察素质要求高，现实中很多警察素质不过关，比如一些交警就是半路出家，让其承担额外工作，超出其能力范围。
改革中还出现了其他敏感问题。一名警察介绍，有些新成立的派出所又成了机关，“一个派出所一百多人，怎么可能不形成新的机关”。
大规模的办公楼一直是机关的象征。南方周末记者采访发现，即便是在改革进行较好的新乡和驻马店，一些基层公安机关办公场所规模也远超过去的派出所，与县级公安机关类似。
公安部对改革中的问题显然有所了解。2013年11月29日，公安部常务副部长杨焕宁在新乡调研时指出，“改革一定要最大限度地把警力撒到一线，防止派出所机关化，要处理好业务警种的专业问题。”
在商丘，也存在交警划归派出所管理后导致局部管理不畅的问题。商丘的做法是让交警回归交警支队管理，而新乡仍在调研应对办法。新乡市公安局一名负责人说，最近该局针对警改进行调研，发现至少5个问题，近期将提交党委会商议对策。
对于新的机关化在一些地方出现，上述湖北某县公安局纪委书记就认为，“很多机关的人都四十多岁了，心态难以转变，即使回到基层也很难避免机关化作风。”
在驻马店，为防止派出所机关化，市公安局规定巡逻民警和社区民警在派出所一律不设办公室，岗位就在巡逻车上和社区里。
虽然改革出现问题，王宗仁和臧文斌都认为，“改革的大方向是对的。”河南一名警员也透露，新任河南省公安厅厅长王小洪曾表态，“改革‘开弓没有回头箭’，改革中出现的问题要通过改革解决。”
“警改是要提拔一些官”
河南警改，最敏感的是人事问题。
2014年4月30日下午5时40分，警察王志强在电脑上浏览辖区内的警情。王志强现任新乡市公安局洪门派出所所长，实职副处，但警察们则多叫他局长。
王志强说，当地新成立的派出所都成为副处级单位。交谈时，他称副手们为副局长。“叫所长还是叫局长，我其实无所谓，但叫局长有利于处理一些事。现在老百姓一有事就喜欢找官大的，我要是说自己是所长，老百姓就不乐意，非要见局长。”
新乡城区有6个公安分局，改革后撤销分局，成立12个副处级派出所，副处级职数翻番。派出所下设四个大队都是正科级，中队是副科，科级警员也大幅增加。
2010年11月，时任新乡东街派出所所长的崔玉宏曾向南方周末记者介绍，该所共有警员131人，副科级以上的岗位有51个。
2014年4月30日，商丘市编办副主任孙维向南方周末记者透露，当时为推动警改，河南省公安厅和省编办联合下文出台指导意见，给各地公安局增设了科级以上领导职数，但提拔干部的具体数据涉密，不能透露。
秦玉海对提拔大量干部毫不讳言，“警改是要提拔一些官”，“对长期扎根警务室、工作业绩突出的民警，具备条件时可高配职级，享受副科、正科甚至副处级待遇。”
秦玉海介绍，警改前河南8万警察中，科级以上的只有16%，而其他行政单位科级以上干部比例约50%。基层警察工作压力大、收入低，上升空间狭窄，很多人干一辈子都只是个普通民警。改革增加科处级干部，就是为了实现从优待警。
在郑州市火车站分局，从警30年的老罗一直是普通民警，每个月工资3800元左右。警改后车站分局改为火车站派出所，他解决了副科待遇，“工资涨了一两百块钱”。
“警改后，公安机关科级干部的比例达到50%左右，但其他行政部门现在接近70%了。”秦玉海说，
新增了大量干部，难免会出现只想当官不想干活的问题。新乡和驻马店都在考虑应对策略。
在新乡，提拔的官员多都在一线岗位。例如毛冰涛是新乡市梁园分局刑警队的队长，连副科都算不上，但过去出现重大案件时他才会去现场。警改后他被提为副科，成为派出所案件侦查大队负责人，官是升了，但同时也被要求入室盗窃这类侵财案件都必须去现场。
驻马店的做法是将警察工作量化考核打分，作为警员升迁的主要依据，一年排一次名，干得好的提拔，否则免职。5月8日，该局召开全市公安工作会议，宣布免掉了18名科处级干部。
行政推手调走了
5月6日，新乡市公安局官方网站出现湖北省公安厅派员到该局考察警务改革的新闻。2010年以来，新乡警方不断接待全国各地的同行来学习。
但三年多来，河南警务改革并未在任何地方复制。多名警员透露，公安部至今未对河南警务改革表态。“公安部不表态，改革就无法被推广，其他领域配套改革也就很难展开。”河南一名参加过警改决策的高层人士说。
一名河南警官认为，上面一直要求“改革多动机制少动体制”。体制改革是国家事权，河南警务改革涉及体制，下面改上面没改，自然难得到支持。
改革也触动了诸多群体的利益。郑州一名警官告诉南方周末记者，影响较大的是过去的分局长和派出所长们。过去一个区公安分局局长可能兼任区委常委、政法委书记或副区长等职务。改革后分局长没有了，派出所长虽然也是副处，但还没有所长兼任副区长或区委常委。
“过去一个派出所长，副科可能都不是，但辖区内所有企业、娱乐场所都能管，个人还有单独的办公室。改革后派出所长大多调整为中队长，权力大不如前。”河南一名警员说。
公安内部的利益纷争，一直是改革无法回避的阻力。2010年11月初，河南省公安厅发出通知，原定要求次年6月完成的改革，提前到当年11月15日完成。一些地方不得不在几天内仓促完成改革。
秦玉海告诉南方周末记者，提前半年完成，“当时有两个考虑，一是新乡试点比预想快，二是怕时间太长、阻力越来越大，改革要黄。”
改革前，大量警力在分局机关。河南省一名副省级官员也向南方周末记者透露，地方公安分局机关里，不少都是“关系户”。这一说法也得到秦玉海印证，“分局机关里确实有些太太小姐”。警务改革目的之一就是把这些机关闲人赶到基层，但坐惯了机关的人自然不愿去马路上执勤。
2013年1月，秦玉海调任省人大常委会副主任。3月，卢展工调任全国政协副主席。几个月后，商丘、郑州等地的一些派出所，悄悄摘掉派出所牌子。
“我不在公安厅长位置上了，以后的事情没法把握。”秦玉海说。
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