土地财政积重难返 国有土地出让收入同比增40%

　　今年一季度，楼市低迷。国家统计局发布的数据显示，2014年第一季度全国70个大中城市住宅销售价格涨幅呈现稳中有降的趋势。70个大中城市中，新建商品住宅（不含保障性住房）价格环比下降和持平城市总数由8个增至14个；房价上涨的城市中，同比价格最高涨幅从20.9%降至15.5%。

　　一些地方政府，终于忍不住出手“救市”了。南宁、无锡、杭州萧山区通过调整限购范围、下调购房入户标准等方式，为楼市调控政策“松绑”。天津滨海区、福州、郑州官方也放出消息，拟分类、分地区对购房政策进行调整。据《经济参考报》报道，目前至少已有8个城市为楼市松绑。

　　“房价还没怎么跌，地方政府比我们还着急。”一位在全国多地有项目的开发商向《华夏时报》记者直言，地方政府依赖土地财政的惯性很难改，只要明白这一点，就知道政府肯定会出手救市。

　　伴随房地产行业十余年爆发式发展，土地财政积重难返

　　冰冻三尺，非一日之寒。地方政府严重依赖土地出让收入（其中很大比重来自房地产开发），以至形成今天所谓的“土地财政”，也有长达10余年的“积累”。

　　20世纪80年代末，随着《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规的颁布实施，土地市场在全国主要城市逐步建立。1997年东南亚金融危机和1998年福利分房制度停止以后，房地产行业逐渐发展起来，成为国民经济的支柱产业之一。据中新社报道，1992年至2003年，全国累计收到1万多亿元的土地出让金，其中9100多亿元是2001年至2003年这三年实现的。

　　2004年，我国推行以“招标、拍卖、挂牌”的方式出让土地。在价高者得的原则下，全国土地收入迅速上升。国土资源部数据显示，2004年一年全国土地出让价款即达5894.14亿元。

　　2005年，为了遏制房地产等部分行业“过热”势头，保护耕地保证粮食安全，同时规范土地市场，国家开始推行最严格的土地管理制度，减少土地供应量，当年土地出让价款较上年略有下降，但仍高达5505.15亿元。

　　2006年，房地产开发回潮，土地出让收入也恢复增长，达7676.89亿元。2007年更是一举迈过万亿大关，升至1.3万亿元。

　　2008年，房地产市场和经济形势受金融危机影响，全国土地出让价款降至9600多亿元。但中央政府刺激经济的“四万亿”投资计划出台后，地方政府集中上马大批项目，房地产市场也随之转暖。2009年土地出让价款，迅速回升至1.6万亿元。2010年～2013年全国土地出让价款更屡创新高，分别为2.71万亿元、3.15万亿元、2.69万亿元、4.20万亿元。

　　转观政府的预决算报告，则不难发现，地方政府对土地财政的依赖度也在逐年加重。

　　在政府预决算报告中，一共有公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算四本账。2008年，国有土地出让收入被全额纳入政府性基金预算中。据统计，2009年至2013年，国有土地出让收入与全国地方公共财政收入（含转移支付）比例分别为1∶4.3、1∶2.5、1∶2.8、1∶3.7、1∶2.8，土地出让收入渐成地方财政收入支柱。在2010年至2013年的全国财政报告中，国有土地出让收入预算和决算的比例，分别为1∶2.1、1∶1.7、1∶1.1、1∶1.5，决算屡屡大幅高出预算。

　　财政部最新数据显示，2014年一季度，国有土地使用权出让收入10802亿元，而以税收为主体的地方公共财政收入（不含转移支付）也才19481亿元，两者比例达到1∶1.8。

　　从2014年1月23日起，各省、自治区、直辖市的审计厅（局），陆续公布了各省份政府性债务截至2012年年底的审计结果。在29个省份（新疆、西藏、港澳台除外）的审计公告中，在介绍“政府性债务管理中存在的主要问题”时，有23个省级审计部门都明确将“地方债依赖土地收入偿还”列入其中。数据显示，以“承诺以土地出让收入偿还债务总额”排名，北京、浙江、上海位列前三。以“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”排名，浙江省和天津分别有66.27%和64.56%的债务需要靠土地出让收入偿还。即便是债务偿还对土地出让收入依赖最低的山西省，这一比例也超过1/5（20.67%）。

　　改革“土地财政模式”已成社会共识，怎么做考验制度设计

　　目前，房地产市场的分化，带来了土地市场的分化。中原地产研究部统计数据显示，2014年一季度，北京、上海、广州、深圳四个一线城市的土地成交额达到1774亿元，仅次于2013年3季度创造的历史最高纪录1828.4亿元。而来自国际房地产顾问戴德梁行的数据显示，2014年一季度武汉土地成交189万方，同比去年跌幅达到43%。据新华网报道，杭州土地市场2014年连降三月持续低迷，4月同比下降61.1%。世联行地产顾问公司数据显示，4月，全国土地市场成交建筑面积前20入榜门槛下滑30%，部分二线城市土地成交骤冷。

　　根据国土资源部数据，2006年至2013年土地出让价款（2007年、2008年、2009年国土资源部网站未公布详细价款数据，只能根据曲线图目测，2008年经济危机导致2008年和2009年增速异常）增速分别为39.4%、69.3%、-26.2%、66.7%、69.4%、16.2%、-14.6%、56.1%。近十年以来，国有土地出让价款增速总体波动下降。财政部数据显示，2014年一季度国有土地出让收入同比增长40.3%，低于2013年一季度的46.6%。

　　部分地区可出让土地逐渐减少，也在一定程度上对国有土地出让收入的减少带来影响。

　　日前，楼市持续低迷引发了“楼市即将崩溃”的预测。但是，财政部财政科学研究所所长贾康指出，中国的城镇化决定了城市中心区域房价长期上涨的趋势。如果仅从房地产市场发展情况看，地方政府的“土地财政”模式，还有持续或加重的可能。

　　而对土地财政的积弊，举国上下都已相当警觉。一方面，地方政府“忍不住”对与土地出让金密切相关的房地产企业的支持，导致中央宏观调控政策效果打折，房价畸高情况难以逆转。另一方面，土地毕竟有限，过度依赖土地也影响地方财政的可持续性。

　　所以，无论未来地方财政是否还有依赖土地的可能性，改革“土地财政模式”已成社会共识。

　　有专家认为，应该遏制地方卖地冲动。比如将地方经营土地的职能剥离，仅留下管理土地的职能；或改变现行的土地批租制，土地批租的一半收入归当期政府使用，另一半收入归未来政府使用。

　　也有人认为，应该着力解决地方财政收入不足的问题。中国法学会财税法学研究会会长刘剑文在接受中国青年报记者采访时指出，一方面可以适当调整中央和地方税收的划分比例，加大转移支付的力度；另一方面应该增加地方“造血”能力，赋予地方新的主体税种，完善地方税体系。

　　中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌认为，在当前城镇化建设的高峰期，仅靠地方政府的税收收入和转移支付难以完全满足基础设施投资的资金需求。改善土地财政问题，急需建立完善的地方政府基础设施投融资机制，尤其是建立健全地方债券发行管理制度，即便用“刻不容缓”形容也不为过。