主持：本报记者 王冠
嘉宾：广发证券首席经济学家、中国社会科学院教授 刘煜辉
“中国版”市政债呼之欲出。
2014年地方政府债券发行采用财政部代发代还和试点地区自发自还两种方式。财政部国库司人士5月22日向媒体透露，在2014年4000亿元地方债发行规模内，上海等10个地区试点地方政府债券自发自还，自发自还债券总规模为1092亿元，其中上海126亿元、浙江137亿元、广东148亿元、深圳42亿元、江苏174亿元、山东137亿元、北京105亿元、青岛25亿元、江西143亿元、宁夏55亿元。其余地区仍由财政部代发代还。
此次试点规模尚小，但却是第一次真正意义上地方自发自还政府债券。除了“自发自还”，今年试点办法的一大亮点在于要求引入评级机制。办法要求，信用评级机构按照独立、客观、公正的原则开展信用评级工作，并及时发布信用评级报告。
因此，这也被包括国泰君安首席债券分析师徐寒飞在内的业内资深人士视作中国版“市政债”开始正式启动。不过亦有权威人士指出，成熟的市政债是根据具体项目需求来发债。这与真正意义上的“市政债”尚存一定距离。
近期，《预算法》修正案第三次提交全国人大常委会审议，三审稿中最引人关注的，是在规定地方举债“禁区”的同时，提出适当开放地方政府举债权限。但由于被寄予诸多期望的三审稿并未通过，亦为“市政债”的推出留下了悬疑。
事实上，上海、深圳、浙江等地早在2011年就已启动地方政府自行发债试点。只不过，业内人士认为，“上述地区此前的自行发债更像是国家信用的中央债券，而此后若再推行地方政府自主举债，首要解决的问题，就是给予地方政府货真价实的独立举债地位。”
本周，国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，要求“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”，这或许意味着上述问题亦有望逐步得到解决。
Q：目前推出市政债是否时机成熟？试点之初的市政债与真正的市政债会有何不同？
A：推出市政债也是可以的，但是目前政治体制、机制不支撑，地方政府还无法作为合格的发债主体自行举债；即便是地方政府发债，投资者购买它，很大程度上是因为其背后有隐性的中央政府的信用担保。中国整个信用系统的刚性兑付还没有打破的情况下，若要加速市政债的推出，只会进一步加剧道德风险，偏离政策初衷。
目前试点的中央代发的地方政府发债规模已超6000亿，但是它实际上等同于中央财政的国债，离真正的市政债差距还很大。怎样使地方政府成为独立承担的融资主体并非易事。市政债推出初期，肯定会带有很强的中央政府信用支持，这与中央代发地方政府债券试点暂无本质区别；但伴随着机制、体制障碍的改革清除，中央政府信用可能会慢慢淡化、退出。
Q：对地方政府进行信用评级，是实现自主发债不可或缺的前提，社科院开展的地方政府信用评级研究进展如何？目前存在哪些障碍？
A：社科院从2005年起就启动地方金融生态研究，制定出金融生态指标，并将各地区依据指标打分，按综合得分的分位划分为5级：第一级为前10%，第二级为10%-35%，第三级为35%-65%，第四级为65%-90%，第五级为后10%，各等级区别明显。金融生态指标分为地方经济、财政收支、政府治理、债务状况四大类，这四大类主要是从偿债能力和偿债意愿两个角度衡量。
此后，社科院金融所和人民银行合作，利用上述等级指标与审计署提供的地方政府债务数据，构建出地方政府信用评级模型。但目前地方政府信用评级模型还处于科研项目阶段，只是一个模拟盘。这个模型若要应用于地方政府实际融资中，或是作为发债定价的参照标准，还有相当大的距离。模型构建在技术上已不存在障碍，但是数据连续性稍差，并且最大的障碍来自于体制、机制。
在单一的政治经济体制下，地方政府不太可能成为独立的融资主体，简单讲，就是在西方联邦制或邦联制的框架下，整个国家的债务就相当于带底舱隔断的船体设计，各个地方政府相当于底舱，分舱之间有隔断，也就是能够承担有限责任。这样一艘船中若有一两个舱进水，不会影响到整个船体的正常运行。但是我国的经济政治体制是没有“底舱隔断”的，或者说底舱隔断的密封性不是很好，只要有一个舱进水，其他舱也会受牵连，这就变成了系统性风险。目前的经济政治体制特点是，单一的地方政府行为可以企业化、公司化，它可以和其他地方政府竞争GDP，但是没有“独立的法人资格”。这种情况下，地方政府很难成为偿债主体。
Q：既然地方政府独立的举债主体地位是实现真正意义上市政债的基础，若要实现这个基础，需要哪些方面的改革？
A：地方政府想要成为合格的融资主体，就要涉及两方面的改革。第一个涉及中央和地方财政关系的重构，这需要清晰界定法律框架下地方政府的事权，在此基础上再确定地方政府的收入来源。
第二个涉及金融问题，地方政府若要融资，必须要为其设计合理的偿债结构性安排。一方面，在西方其公共设施的市场化运营机制，它主要靠收费，而非政府的财政补贴，特别是使用半公益性的基础设施，比如公路、交通运输、水电设施、环保设施，都是要付费的，否则所建成的项目很难成为债务抵押品。
另一方面，地方政府要形成自己的主体税，这就牵涉分税制的调整。西方的主体税包括财产税、消费税、不动产税、资源税等，但中国目前主要是流转税、增值税（中央和地方分享）。地方政府需要有稳定的收入来源，如果财政收入不稳定，就没有稳定的偿债来源，地方政府靠卖地获得资金，一次性把70年的土地产权卖出去，这是短期化行为。
（实习记者孙璐璐对此文亦有贡献）
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