原标题：“重夺”江豚最后的栖息地
江豚保护区将升级，能否赶跑入侵的采砂船？
最近，《洞庭湖生态经济区规划》被国务院批准通过。这份从国家战略层面提出的规划提到，要重新规划并提升洞庭湖现有江豚自然保护区等级。
洞庭湖中仅剩的约90头江豚，在过去的一年中，却经历了一场特殊的战斗—与挖砂船争抢生存空间。
洞庭湖最后的江豚栖息地与规划的采砂区重叠，豚与人，何去何从？
本报记者谭君 长沙报道
采砂区与江豚保护区
“你不知道江豚是多么伟大的物种，和人一样，靠肺呼吸的哺乳动物，特聪明，有三四岁小孩的智力，它天生一张笑脸，受伤时会哭，会流泪。”一个月前，在有省委常委、统战部部长李微微参加的一次保护湘江、洞庭湖的节目中，岳阳市江豚保护协会会长徐亚平说。下了节目，李微微对徐亚平说，他关于江豚的故事讲得很好。
徐亚平称，作为国家二级保护动物、“水中大熊猫”，江豚的生存状况令人忧心。根据2012年淡水豚考察结果，洞庭湖中仅剩约90头江豚，相比2006年的230头，数量下降明显。导致这种状况的重要原因之一，是采砂。
“采砂近似于把母亲的子宫挖掉了。”徐亚平说，因为采砂时必定挖掉湖里的淤泥和腐烂植物，而淤泥是水底微生物、鱼类的产卵床。这很大程度上加剧了鱼类资源灭绝。鱼类又是江豚的食物来源，从而导致江豚加速灭绝。
另外，采砂使得水中噪音、污染严重，采砂船巨大的轰鸣声让江豚的声呐系统“失灵”，有时很难捕到食物。采砂船的螺旋桨还对江豚造成直接伤害。徐亚平记得，2012年11月11日，洞庭湖里有一头江豚被螺旋桨劈成两半。
一名志愿者根据媒体报道的2013年江豚死亡情况统计，一共死亡22头江豚，21%是螺旋桨致死，21%已腐烂，死因未明，其他死亡原因则包括电捕、挂钩丝网和渔船致死。
洞庭湖的无序采砂，成了关注江豚生存的环保志愿者的心病。幸好，在洞庭湖江豚的重要栖息区域—横岭湖，湖南省政府批准成立了省级自然保护区。
横岭湖位于湘阴县北部、洞庭湖最南段，是洞庭湖的重要组成部分。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条，自然保护区内禁止进行开矿、采石、挖砂等活动。
2013年5月，湖南大学法学院两位老师唐双娥、裘丽在做世界自然基金会科研项目时获知，岳阳市湘阴县正在拍卖洞庭湖内的采砂区域，而所拍采区有部分区域与江豚的保护区重叠。
2013年4月21日发布的拍卖公告，5月21日就要举行拍卖会。裘丽、唐双娥和世界自然基金会等马上行动起来，想阻止这场拍卖。
水利厅的答复函
根据湖南省水利厅下辖的洞庭湖水利工程管理局发布的湘阴县洞庭湖河道砂石开采权拍卖公告，这次拍卖采区分布在湘水东、西支，南洞庭湖河道。采区由10个分采区组成，共长约25公里，面积约23k㎡。整个采区砂石的储量是30000万吨，年控采量是2500万吨，控船数14艘，起拍价是10元/吨，出让年限3年。
裘丽介绍，拍卖公告中与横岭湖自然保护区重叠的部分位于荷叶湖，这正是洞庭湖江豚极为重要且密度最高的区域—鹿角-磊石-青潭段。所以，荷叶湖采区不应该拿来进行砂石开采拍卖。
这些情况被反映到湖南省人大信访办时，信访办赶在2013年5月21日拍卖会当天，对省水利厅发函“情况紧急，请水利厅查实并依法处理”。
2013年5月29日，省水利厅给出答复。而这个时间，据裘丽说“拍卖已经尘埃落定。”
水利厅强调，“荷叶湖采区符合省政府批准的《湖南省湘资沅澧干流及洞庭湖河道采砂规划》，与《湖南湘阴横岭湖省级自然保护区总体规划（2003－2015年）》相比较，采区位于横岭湖省级自然保护区实验区内，与横岭湖自然保护区核心区、缓冲区没有重叠，不会影响横岭湖自然保护区的核心区、缓冲区和整体功能。”
水利厅承认荷叶湖采区位于自然保护“实验区”内—二者有重叠，但强调并不与“核心区”、“缓冲区”重叠。那么“实验区”到底是个什么区域，是否就可以采砂？
《自然保护区条例》第18条规定，自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。核心区是保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，禁止任何单位和个人进入；核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动；缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学实验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。
横岭湖省级自然保护区的一个特殊之处是，实验区与核心区非常靠近，有一段甚至是直接挨着。
唐双娥进一步指出，“既然法律对核心区、缓冲区、实验区都有明确的规定，没有指出可以采砂，那么在以上区域采砂都是禁止的。作为行政机关，法无规定不可为。”
但这只是唐双娥的理解，水利厅后文答复道，“早在江豚未进入洞庭湖回游栖息之前就有采砂作业行为，河道采砂影响江豚栖息暂时没有事实依据，江豚保护区禁止采砂也没有法律依据。”唐双娥却认为，单就法律依据而言，“法定区域的用途必须是法定的，只能从事这些行为，其余之外的行为应该是禁止的。”
“难办”的政府部门
眼看江豚保护区又要出现上十条挖砂船，裘丽、唐双娥、徐亚平等人决定继续做一些努力。当他们再次联系省人大信访办，却得到了一个很无奈的答复，“对方说水利厅已经给了答复了，信访的程序已经走完。”他们试着去找省人大环资委，环资委表示“为难”，又去找省人大农委，农委表示“很难办”。
国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理。环境保护行政主管部门负责自然保护区的综合管理，林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内主管有关的自然保护区，县级以上政府负责自然保护区管理部门的设置。
2006年6月，湘阴县人民政府批准设立湘阴县林业局横岭湖自然保护区管理分局，专门负责横岭湖自然保护区的管理工作。“从自然保护区管理条例来说，保护区管理局是江豚的‘代言人’，他们有责任去申诉，甚至使用法律手段。他们跟我们说他们反对过，但失效了。这次河道采砂拍卖，涉及几亿资金，能给湘阴县政府带来可观财税，所以不能指望县级政府。”裘丽说。
“林业、环保、农业部门，有权力来管理自然保护区，但他们似乎对水利厅主管的采砂活动毫不知情，也不去碰撞。归根到底还是自然保护区这种‘九龙治水’管理模式的困境。一个部门的利益受别的部门制约，难以施展权力。”
无计可施的江豚保护者，决定找湖南省政府法制办，以此获得可能解决出路。
法制办行政执法监督处热情接待了他们，但根据程序，法制办先给水利厅打电话，督促他们调查并答复。
“后来水利厅也给了答复，但意思与之前给人大信访办那份差不多。”行政执法监督处李处长表示，法制办接下来没有继续行动。“水利厅的答复本身没有问题，但是回避了问题—采砂行为与法律法规是相冲突的。”
一位不愿透露姓名的法律人士分析，水利厅的回函“动了不少心思”。比如，在谈到荷叶湖采区与自然保护区重叠的问题时，强调与“核心区、缓冲区”不重叠，而让人忽视采区本身就在“实验区”内。
在答复采砂是否做了环境影响评估的问题上，他们的回答是，“建议今后在河道采砂立法和采砂规划修编过程中，将自然保护区的核心区划定为禁采区”。而根据现有法律，自然保护区的核心区本身就是禁采区。
最后在回答是否影响江豚栖息的问题时，回函否认采砂对江豚的影响，表示“洞庭湖是我省主要的砂石来源地，若在洞庭湖全面禁采，势必影响我省的基本建设。”
然而，水利厅这份回函却令法制办尴尬，“就这答复本身，我们不便进行执法监督。”李处长表示。
新的希望
被志愿者们诟病的水利厅，却也有自己的苦衷。
5月27日，省水利厅政法安监处处长曹希接受记者采访时，颇有情绪：“洞庭湖采砂一年采一两亿吨，在自然保护区核心区到处采，没人说。现在我们管了，采得少了，一年只采几千万了，却有人说。他们不知道为了控制采砂量，治理滥采乱挖，省政府做了多少工作。这件事我希望大家能尊重现实，尊重历史。”
事实上，徐亚平对洞庭湖区的滥采乱挖现象也有了解。
“政府对东、南洞庭湖区批准的采砂船不到50条，但东、南洞庭湖里在采砂的船超过100条，非法采砂船超过了合法采砂船。我曾经拍过一个采砂船的‘清明上河图’，从湘阴到岳阳，采砂船是哪里有砂挖向哪里，暴利诱惑，他们的眼里只有砂，没有鱼类、鸟类，没有江豚。”
但是，回到这次关于自然保护区与采砂区重叠的问题上，志愿者们认为，如果既要遵从法律，又要化解这个矛盾，只有“对自然保护区的功能和范围进行调整”。省级自然保护区调整必须经省级自然保护区评审委员会审查，报省级人民政府审批。目前没有证据表明省政府受理批准横岭湖省级自然保护区的范围调整。
“新的《环境保护法》强调保护优先的原则，并纳入政绩考核和问责”，唐双娥说，“横岭湖自然保护区对于目前洞庭湖江豚的生存十分重要，我们真的希望政府能看到这一点。”
好消息是，最近，备受关注的《洞庭湖生态经济区规划》被国务院批准通过了。这份规划明确指出，要加强洞庭湖生物资源保护，将“重新规划并提升洞庭湖现有江豚自然保护区等级”。
这份由国家发改委印发、属于国家批设的最高层级的区域战略规划，能给江豚的命运带来转折吗？
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