“我用数据说话。”6月18日面市的《形象危机应对研究报告(2013-2014)》(以下简称《研究报告》)主编、中国人民大学危机管理研究中心主任、公共管理学院副教授唐钧如是说。
“我们站在老百姓的角度,列出他们所不能忍受的负面风险。”《研究报告》用数据列举了官员形象五大风险板块:贪、渎、枉、色、假。在唐钧看来,虽然研究官员形象危机是“揭丑”,但目的却是如何更有效地推动社会治理,让犯过的错误不再重复,以及促进官员行为和公共服务,更符合民众的预期。
基层官员成形象危机最高危群体
6月18日,《形象危机应对研究报告(2013-2014)》出版,根据书中统计归纳,2013年-2014年度,官员总体的“形象危机度”为78.24%。在课题组看来,这表明官员形象面临的形势十分严峻。
官员总体“形象危机度”指在2013年官员形象危机典型案例库中,“社会责任事故”所占的比重。后者界定是典型案例中官员等责任主体负有主要责任,并造成了恶劣后果和社会影响。
在课题组的统计中,基层官员成为官员形象危机的最高危群体,占“案例库”中形象危机官员总数的72.16%,准官员群体(主要指村干部、医生、教师等)为次危群体,所占比例为16.48%。
同样成为官员形象危机高风险群体的还有裸官。比如落马的原铁道部副总工程师张曙光,妻子和孩子均移居美国,并在美国买房子、开公司。
从遭遇形象危机的官员所属部门属性看,根据“案例库”,政府部门官员形象危机频次最高,占到了57%;事业单位排第二位,占14.02%。
从职业来看,问卷结果显示,公众认为2013年形象最差的官员群体依次为:城管、学校领导、医院领导、村干部、警察、国企领导和民政干部。在课题组看来,城管属于执法类官员,执法作为一种“管制”行为,非常容易引起执法相对人的差评,并遭受公众的不理解。
“毁形象”近半是因为贪污受贿
调查问卷结果显示,公众最讨厌的官员形象前五位分别是“贪污受贿,权钱交易”、“失职渎职,消极腐败”、“政绩造假,欺上瞒下”、“包养二奶、权色交易”和“作风粗暴、暴力执法”。
这五条恰好对应报告的“风险地图”。在收录了2013年1月1日至2013年12月31日发生的2074个形象危机典型案例的基础上,《研究报告》绘制了官员形象危机的“风险地图”,并分为五大风险板块:“贪”(包括贪污受贿、消极腐败、隐形腐败)、“渎”(包括滥用职权、玩忽职守、慵懒散、决策失误)、“枉”(包括作风粗暴、暴力执法、遭遇暴力抗法)、“色”(包括强奸、性丑闻)、“假”(包括被外在因素影响、造假造谣、火箭提拔)。
“贪污受贿”问题最严重,在案例库中有266例,占2013年官员形象危机典型案例库的47.84%,并且“涉面广,形式多”,而贪腐问题,也是公众最难以忍受的官员问题。
2013年11月,湖南省高速公路管理局原局长冯伟林涉嫌受贿案开庭,冯被控单独或伙同亲属非法收受贿赂折合人民币4000余万元。2007年,冯伟林还曾撰文《没有廉政就没有和谐》。冯伟林下马后,民众哗然。
十八大后,官员形象有改善
据课题组统计,2013年,官员因为贪腐问题的负面新闻曝光数量,在四个季度中增加趋势非常明显。“案例库”中的典型案例,第一至第四季度数量分别为32、51、98和128起。
相比较2012年,2013年落马的官员更多。在课题组看来,这是中央反腐力度加大和“社会倒逼”加剧的共同作用所致。根据统计,“案例库”中贪腐问题的“案发源”大都在2013年之前,其中仅有13%发生在2013年度,这表明中央的反腐措施显现效果。
“其实,2013年官员的情况要比2012年好很多。目前查出来的官员大量都是八项规定以前犯错的,十八大以来新犯错的问题官员目前还比较少。这是可喜的一个结果。”唐钧认为十八大是官员形象的一个分水岭。
唐钧认为,十八大以后,政府开始向更加精细化和规范化的管理迈进,而这份“负面清单”的出现,正是社会治理走向精细化和规范化的必经阶段,也是公民有序参与社会治理的手段和路径。
课题组做“负面清单”是为了推动由外而内的社会治理的优化。“外”是指人民群众,而“内”则更多的是政府官员,要以人民群众为中心。
“这在有些人看来是揭丑的过程。”但在唐钧看来,这一年调查的结果虽然是“负面清单”,但目的却充满着正能量,“就是希望犯过的错误,不要再犯。”
改善形象需重新阐释官员定位
“一般民众评议官员时都用统一的指标,对管理类官员和执法类官员,都用服务态度、依法行政来衡量,这个偏差很大。执法类官员是直接进行执法、间接提供服务,他服务的是社会秩序和社会安全,警察抓犯人的时候态度好不好该怎么评价?城管拆违建的态度好不好该怎么评价?这很矛盾。”唐钧说。
对于官员形象,公众心目中的“包青天”、“焦裕禄”式的预期和实际职能定位之间存在一定差距。一方面,应该重新向社会阐释官员形象的现实定位,官员不是主人也不是仆人,而是服务和管制多重角色的叠加。官员应该在法定职责范围内严格遵循法定程序执法,依法履行公职。
另一方面,必须完善政府内部的指标,合理根据职能定位,依法依规对官员进行监督。
“以前总说官员要德才兼备,有部门管着做考核,纪委管着摘帽子,而如今从人民群众的角度出发,就得看能不能给人民群众生活带来真正的好处。在考核上,可以增加查处力度和查处项目,把能够伤害人民群众对官员预期评判的东西,补充进考核内容中来。比如说官员那些雷人雷语。从法律角度,没有这一项,但老百姓是很在意的。”唐钧说。
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