5月21日，国务院批准，2014年10个省市地方政府试点地方政府债券自发自还。此次试点“自发自还”的地方债，将如何硬化地方财政预算约束？如何进一步推进财税体制改革？
6月9日，中国金融学会与中国金融四十人论坛联合主办地方政府债务改革专题研讨会。本报摘取有关专家精彩发言以飨读者。
马骏（中国人民银行研究局首席经济学家）
多项改革硬化地方预算约束
能否硬化地方政府预算约束，是“是否应该允许地方独立发债”的决定因素之一。通过发展市政债市场和一系列配套改革，地方政府的预算约束是可以硬化的，而且这些改革已经具备了相当的可行性。
从国际经验来看，不少国家都经历过地方政府预算约束逐步硬化的过程。从我国国企改革经验也可以看到，上世纪80年代多数国企都面临严重的软预算约束，依赖政府补贴过日子。但许多国企上市之后，透明度上升，其预算约束明显改善。这些例子都表明，预算约束是可以通过改革得到硬化的。关键是如何改革？这里简单说几个要点和回应一些有争议的问题。
一、关于立法规定地方债务上限。国外普遍做法是通过在全国或地方层面的立法，规定地方债务上限。例如，巴西的“财政责任法”明确规定，市政府公共债务余额不得超过经常性财政收入的120%，对违反财政责任法的官员有着具体惩罚条款包括坐牢。去年以来，我国一些省市也发布了对本级或下级政府负债的上限规定。比如，安徽规定债务率超过100%且下一年度偿债率超过20%的地区，不得新增债务余额。广州、浙江、广西等地也做了类似规定。这些情况都表明，一些地方政府在加强自我约束方面正在做比较严肃的努力。
二、关于地方政府资产负债表。要求地方政府尤其是独立发债的地方政府编制和公布资产负债表，对提高地方财政透明度有重要意义。这项工作难度也没有想象中那么大。实际上，省级政府都已做了试编工作，估计在不远将来就可以总结经验，发布对下级政府编制资产负债表的指引。2010~2012年我的研究团队试编过国家和地方的资产负债表，发现难度稍大的问题包括资产负债表口径和资产估值都不是解决不了的。总口径可以参考审计署对地方负债的调查口径，政府资产口径的确定应考虑可变现性，暂时可以不考虑难以变现的土地和自然资源。
三、关于评级机构。评级的一个重要功能是用统一的标准对不同地方政府的财政稳健性和透明度进行评判，稳健性和透明度较差的地方政府所得评级当然就较低，从而面临改善压力。不少人会对评级公司能否提供公正、独立的评级表示怀疑。对这个问题，也要从动态的、改革的角度来看。比如，监管部门应该比较严格地控制评级公司资质，要求评级公司在评级流程、方法和结果披露方面增加透明度，对披露不合规做法要有惩罚措施，对可能出现利益冲突的情况要有较细致的监管办法。
四、关于债券市场的作用。在地方债发行和二级市场交易过程中，都要产生对地方政府提高透明度的压力。比如，在发行过程中地方政府面对投资者的路演、二级市场价格波动时市场要求地方政府解释原因等，都是债券市场约束地方政府行为的具体机制。有争议的问题是，市场价格（利率）能否反映地方政府的财政透明度？我的一个助手用800多个城投债数据定量分析结果表明，地方政府的财政透明度与城投债发行利差显著正相关，表明地方政府的财政透明度越低，市场投资者由于不了解当地政府的财政情况，会要求更高的投资回报率以弥补其承担的风险，相应的该地城投债发行利差就会越高。从这个角度上讲，市场机制已经在发生作用了。
五、关于风险预警体系。上级政府对下级政府的风险预警会起到约束地方过度负债的作用。一个典型的预警体制是，上级政府根据风险指标，将下级地方政府的财政状况分为绿灯区、黄灯区和红灯区。绿灯区为财政稳健的地方政府，上级不作特别干预；黄灯区为有风险的地方政府，上级给予警告；红灯区是接近危机的地方政府，上级需要强力干预，包括撤换其主管财政官员，并禁止举债。关于这种预警体制所涉及的指标，从国际经验来看，可以包括债务率、偿债率以及与应付款、财政赤字、流动性资产相关的指标等。十几年前我在世界银行工作期间，曾带世界银行的一个专家小组与财政部合作研究了一个中国地方财政风险的预警指标体系，参与设计的实际经验表明，搞这么一个指标体系并没有想象的那么难。
六、关于债务可持续性预测。要求独立发债的地方政府编制滚动预算，并做中长期的债务可持续性预测。这项工作在国外已是标准的财政分析，可以将现行政策导致的未来债务压力显性化，从而增加对当前负债的约束力。现在各地都已开始做滚动预算，在此基础上可以扩展为债务可持续性的分析模型，从技术上来讲并不难。有关部门可将预测模型做成模板，对地方政府进行培训后就可以操作。
总体来说，硬化地方政府的预算约束并不是一个抽象的东西，而是可以由一组十分具体的、可操作的改革来实现的。这些改革的准备都已经在进行中，技术难度也没有一些人想象的那么大。
贾康（财政部财政科学研究所所长）
地方债需在制度建设上扩大战果
自财政部发文允许十省市试点地方债自发自还后，有人担心地方预算的软约束恐怕会加速推高地方债台。
如果担心“自发自还”，那么反过来讲，已经形成的十多万亿元债务问题怎么考虑，防止问题继续加重还有什么可替代方案？不通过阳光化的地方债自发自还，难以寻找其他机制和手段硬化地方预算约束。从省一级已经推行“登堂入室”的地方债，仍需在制度建设上扩大战果，这个大逻辑应该很清楚。
就中国的现实需求来说，各个地方辖区内贯彻发展战略必须解决“资金从哪儿来、怎么用”的问题。除了税收、必要的辅助性收入，以及应该承认继续要形成收入流的土地出让金之外，必须得注意分税分级财政体系还应有分级的举债权。
1994年财政改革是要建立间接调控框架，间接调控的特点就是在法制化背景下，使这些经济参数可预期，地方债、公债都是法制化背景下讲规范可预期的。在法制化框架下，从评级到资产负债表是市场约束，另一个约束是公众约束，公众有了知情权，然后一定是建议权、监督权以及对官员的问责。此外，还可以通过一些专业性约束，如多重审计；除了审计部门的审计，还可以有其他力量也进入广义审计范围内。
高培勇（中国社科院财经战略研究院院长）
通过地方发债倒逼理顺政府间关系
地方举债权下放必须和地方财政体系的完善和健全联动起来。目前，地方债发行势在必行，可以利用破题机会，把财政管理体制这步棋走好，形成一种倒逼机制，理顺政府间关系。
如果能实现地方举债权下放和地方财政体系完善的联动，可借这个机会，逐步走向良性循环道路。否则，原地踏步不说，很可能带来风险。地方债务风险来自体制机制，如果不能改善，这个风险的确是不可忽视的。地方债实际上是地方政府一个引资的抓手，这和1994年后地方财政体系不健全有直接关系。现在看到的分税制，实际上很大程度上已经推到“分钱”轨道上，从全国平均数来看，地方财政收入的45%甚至到50%是依赖于中央转移支付。如果不与地方财政体系联动，只让地方债发行孤军深入，那么风险非常大。
王雍君（中央财经大学财经研究院院长）
中国债务管理需通过
全面改革“释放”中央政府
中国债务管理应有全面改革，包括好的法律框架、预警系统、明确中央“兜底”事项和标准。现在这些都是一个模糊地带，很多地方一旦出现问题，不知道救助标准和程序是怎么样。全面改革的主要目的就是“释放”中央政府，中央不仅要“救火”，更要“防火”。
首先，按照国际通行标准，我国债务应分为四类：显性直接负债、显性间接负债、隐性直接负债、隐性间接负债。每一类债务都对应不同的管理方法。目前，国家审计署对地方政府性债务的统计，缺少了隐性直接负债，比如说社会保障资金的缺口，还有政府承诺，目前的口径没有涵盖到。其次，集中化管理。目前我国政府债务管理部门太多，有一些债务的管理部门已经牵扯到十几个。在清晰定义政府债务的基础上，应与财政部门进行集中化管理。应确立地区债务管理的三项原则：一要公开讨论地方政府的财政风险，二是隔离机制，三是加强地方政府的分析管理能力。在监管层面，建立地方政府债务监管体系。此外，还应通过建立债务比例约束、担保限额和担保资格以及完善信息披露和市场化等方式解决中国债务管理难题。
魏加宁
（国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员）
市政债无可替代
目前，土地财政、商业银行贷款和城投债都无法替代地方发债。土地财政削弱了农民和城镇居民的消费能力，所以不可持续，而转变过程中需有替代财源跟上。商业银行贷款存在风险，商业银行短存长贷或地方平台短借长投，流动性差时商业银行没法抛。城投债是计划经济的宏观调整办法。而地方发债有助于宏观调控的间接化，整个宏观调控通过银行调银根和利率导向实现。
允许地方政府发债有助于地方政府债务增加透明度，使债务显性化，有助于给政府打开正规的融资渠道，也有助于地方人大发挥监督政府行为的作用。此外，选择现在允许地方发债的时间节点，从经济下行压力和改革关键年两个角度来看都是“势在必行”的。今年改革最大的看点就是两件事情，金融领域的改革主要是存款保险制度，财税改革看地方债，这两个是突破口。
高占军（中信证券股份有限公司董事总经理）：
市场在信披上对市政债约束“够硬”
通过发行市政债解决透明度和立规问题，能够加强地方财政软约束的硬化。在透明度方面，市政债通过市场定价可以起到约束作用；在立规方面，地方政府在公开市场按照一定流程发债，符合条件就可以发，不受宏观调控或其他政策影响。
对地方政府、地方融资平台和城投企业的债务来说，将存在两方面制约：一是信息披露。一旦市场发现信息披露和投资者掌握的情况有问题，或者信息本身有问题，投资者“用脚投票”是非常彻底、毫不犹豫的。另一方面，现在虽有一些债务主体资产转移问题，但如果信息被披露，只要有类似行为，市场就会对其约束。实际上，这些都有助于把当前较软的约束转化为较硬的约束。
周学东（中国人民银行南京分行行长）
“新官不理旧债”多因市场约束失灵
地方政府官员存在“新官不理旧债”的原因有：一是官员没有看到这种风险，二是外部市场约束不健全，缺乏法律、评级、相关监管、审计和问责。对于地方债务风险大家谈虎色变，要尽可能向社会披露信息。信息是正能量，社会看到后可以起正面引导作用，反而会降低地方债务风险。
地方债60%都是银行贷款，地方债务问题是财政风险，同时可转化为金融风险。对于地方债务问题，房地产政策一定要平稳，并且要控制新发债规模，避免引发地方债务的资金链断裂。现在地方政府需要采取“借新还旧”方式来防止地方债务资金链断裂。
不过，地方发债还有大量基础工作和配套政策要持续推进。首先是地方资产负债表问题，需要关注地方土地出让收入和国有企业存量。因此，现在资产负债表口径一定要全覆盖，如果只覆盖一部分，观察地方债务风险就不全面。此外，在审计方面，一定要有外部审计，因为外部审计可以问责。在信息披露方面，一定要披露违约数据，否则无法计算违约概率，会影响对某一类债券的评级和定价。在债券评级方面，政府信用要区分开中央政府和地方政府，中央政府是主权信用评级，地方政府还要分地市县评级，乡镇不宜发债，只能到县一级。在债务控制指标方面，不能单纯参考国际警戒线，需要有适合地方的会计指标体系，因为存在“大年”和“小年”，还应有动态的评估机制。
李建平（江苏省财政厅副厅长）
自发自还试点地区感到评级压力
去年审计署公布地方债后，江苏采取了很多措施控制余额，包括省级行政部门的融资计划必须通过省债务办公室审批。对地方采取上限控制，以当地政府的GDP作为上限，潜在条件是必须在警戒线以内，在警戒线以内的不超过GDP的增幅，超过警戒线则必须不能超过上一届余额，另外对市县债务都要备案。从今年前四个月情况来看，债务余额控制较好。
必须严格区分债务类型，分清债务责任，分门别类采取措施，逐步化解存量债务，严控行政债务。对于存量债务，有政府通过融资平台建设公益性项目形成的债务，也有融资平台公司通过自身市场化商业运作产生的债务，其中公益性项目建设形成的债务，应通过安排财政性资金来逐步化解。对融资平台公司市场化产生的债务，完全按照市场化模式来处置，不能归入政府性债务范畴，但要将存量债务纳入监控范围，并按一定比例记录债务的总规模和计算风险。对于增量债务，在允许地方政府规范发债的前提下，严禁地方政府继续进到融资平台扩张债务，逐步剥离融资平台公司承担的政府融资职能。其中，纯公益性项目主要通过政府一般债务融资，准公益性通过政府专项债务和PPP模式融资。
周大惟（大公国际副总裁）
需保证评级机构的公信力和独立性
在地方政府信用评级方面，评级机构的独立性和公信力问题对市场影响尤其重要。从现有市场来看，尽管信息披露越来越规范、越来越严格，但仍存在诸多棘手问题。不同机构可以有不同评级结果，尽管通过市场作用约束反过来可能净化这个市场，但这个过程太缓慢。规范评级机构市场，首先要通过加强监管和治理，提高评级机构本身公信力；其次要避免操作上简单化。
此外，评级机构的公信力还要通过长期市场检验。通过社会信息披露，让投资人和监管者充分得到这方面信息。作为一个评级机构，技术体系、技术标准包括数据库和研究能力，都应向社会、公众有交代。不要怀疑市场，但怎么用好这个市场？如果回避或者不去解决，可能又要走弯路，对这些评级本身是一种影响，对市场的危害可能更大。
作者：张静
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