地铁票价改革的秘密和尴尬

　　先进的地铁系统掩盖不了融资模式、运营模式的蹩脚，以及资金浪费严重、管理效率低下、信息不透明等深层次问题

　　文/刘武

　　在实施了全路网2元/人次的地铁票价制度7年之后，北京市政府终于还是忍不住与市民正式沟通票价改革问题。

　　2014年7月3日上午，北京市发改委、北京市交通委就“公共交通价格改革”向社会公开征集意见。

　　近年来，中国十余个城市轰轰烈烈地建设了先进的地铁系统，还有20多个城市正积极上马地铁项目。然而，支撑这些先进地铁系统的却是不成熟、低效的投融资和运营模式。

　　这些深层次矛盾，往往以票价难题呈现在公众面前。由于信息不对称，数据不透明，很少人能真正弄明白地铁票价背后的秘密和尴尬。地铁票价困扰着北京，也必将困扰其他城市。

　　效率、规划、管理

　　地铁为什么要调价？北京市发改委在征求意见中称，公共交通发展面临着新的形势，“利用经济手段提高公共交通运行效率”。

　　随着北京地铁路网的建设完善，目前从最短400米到最长88公里，票价都相同。一些政府部门负责人在各种场合表达着对地铁财政补贴年年高企的担忧。

　　有观点认为，地铁应满足长距离出行，中短途应该公交出行，短途应该骑自行车。地铁低票价带来公共资源的滥用，使得高峰期调控失灵，公交整体效率未能有效发挥。

　　此外，一些观点认为单一的低票价制度带来了大客流的风险。北京地铁一些站点，高峰期经常异常拥挤，每平方米容纳八九位乘客，超出设计要求将近一倍。

　　2013年年底，北京市政府印发文件，提出“制定高峰时段票价差别化方案并择机出台，通过价格杠杆分散高峰时段客流压力，降低大客流风险”。

　　中国内地城市的地铁运营收入主要来自票务收入，因此票价和客流量成为盈利的关键。

　　但是，票价的调整显然不能解决地铁发展面临的诸多问题。

　　比如，调价措施对潜藏的运营效率低下等问题就难以奏效。中国内地城市地铁营运效率之低在全世界并不多见。内地半数城市运营效率甚至低于1万人/日公里，远低于香港约3万人/日公里的运营水平。

　　中国工程院院士施仲衡曾表示：“轨道交通建设的确是‘快’了，而‘好’是最重要的，‘好’怎样来实现？北京、上海这些特大型城市地铁运营效益完全可以大幅提高。”

　　地铁运营的低效、商业模式的落后、商业开发力度不足等都受到一些非议。有网民调侃：有巨大客流却赚不了钱，这个事情说出去绝对会让马云笑死。建议请史玉柱来经营北京地铁。

　　这些观点忽略了一些现实困难，比如：出于乘客安全考虑，一些部门对地铁商业空间开发持非常谨慎态度，限制项目开发。此外，城市地下空间开发在众多环节还存在障碍。

　　但是，这些观点并非毫无启发。比如，香港铁路有限公司（下称港铁）大到线路规划，小到站点细节，都体现以人为本的理念，提前预设商业开发便利。北京地铁站点却常被诟病。

　　项目融资模式单一，相关数据不透明

　　要建设如此众多的铁路项目，未来将花费上万亿元人民币。这些钱从哪里来，融资成本和使用效率，最终都会反映到票价问题上。

　　《瞭望东方周刊》整理了近几十年中国各地城市轨道交通项目资料，从上世纪60年代中期到上世纪末，累计投资大约在900亿元左右，以政府财政拨款为主。2000年至2008年，轨道交通总投资3100多亿元，总体上还是以财政投资加银行贷款为主，多元化融资尝试成果有限。

　　由于时逢2009年国家应对国际金融危机的契机，银行贷款占地铁项目融资比例上升。

　　银行大量放贷对彼时刚刚兴起的多元化融资机制带来强烈的负面冲击。有业内人士曾对本刊记者表示：如果能从银行很容易地拿到钱，谁还用市场化方式融资？这样下去整个投资浪费是很大的，差不多浪费20%左右。

　　在此之前，在轨道交通投融资方面，兴起了一些多元化融资方式。比如，北京市作出诸多创新，有些模式还堪称典范，平均融资成本率控制在较低水平。

　　业内人士还曾认为，依靠银行贷款的单一融资模式，使得项目数据更为粗糙。“客流量预测等数据只要能编得出来就行了。”一位中国工程院院士就曾表示：“到现在为止，我还没有发现哪个城市对轨道交通客流量预测是靠谱的，更不用谈准确了。”

　　事实上，城市轨道交通从投融资到建设，再到运营环节，向公众公开的数据很少。偶尔有媒体引用一些粗略的，并且未经正式、权威发布的数据，这些数据时常互相矛盾。

　　有公众表示：百亿财政补贴用到哪里去了？运营成本到底是多少？能否公开人员费用、电网、设备、车辆维修费用？我们面对的是一个不透明的财务数据黑箱。

　　不可否认的是，北京等城市对于地铁投融资、建设、运营的相关数据信息发布极其欠缺。相比而言，港铁相关数据都是公开的，细到泊车车位和收入都能准确查询。

　　此次征求意见，北京市公布了一些数据。但是，这些数据仅仅只是2007年、2013年的年度概括性数据，由各相关企业提供的，是“成本监审结论尚未最终确定”的数据。

　　地铁相关收益未能尽量“回笼”

　　港铁创造了独特的“地铁＋物业”模式，使其成为全球少数几家盈利的地铁运营商之一。港铁公司业务已经进入中国内地，以及英国、澳洲、瑞典等国。

　　简单地说，港铁模式就是将地铁相关资产的开发权、建设权和经营权的结合，除了票务收入外，还有地铁周边土地开发、物业开发、地铁商业运营等环节的收入。

　　“港铁模式”成为中国内地城市学习的榜样，出现多个变种。但是，目前未见成功案例。

　　2012年10月10日，国务院常务会议提出对新建公共交通设施用地的地上、地下空间，按照市场化原则实施土地综合开发，收益用于公共交通基础设施建设和弥补运营亏损。

　　这被一些市场人士解读为是中央对“港铁模式”的肯定。

　　但是，在项目实际操作过程中，囿于内地和香港相关土地政策不同、开发环节制度法规等有所不同，“港铁模式”未能照搬过来。随着这些年房地产的迅猛发展，地铁周边土地增值、不动产开发收益都流向了房地产开发公司。

　　尽管如此，北京、上海等城市其实也在作一些类似“港铁模式”的尝试。

　　比如，北京市在对地铁相关地块的土地一级开发、二级开发，以及地铁上盖物业开发等环节，对京投公司及其控股上市公司京投银泰形成了事实上的“照顾”。

　　经过机构历次改革，原北京市地下铁道总公司现已分为京投公司、建管公司、运营公司三大实体，这些公司或其关联公司在地铁相关商业开发中也获得一些广告、租金等收入。

　　通过这些尝试，相关收益其实实现了间接“回笼”。但是由于地铁全产业链机构改革等历史原因，以及其他原因，导致这些收益并没有、或者难以计算到地铁相关收益中来。