近日，水利部在系统内部印发了《水利部关于开展水权试点工作的通知》（下称《通知》），提出在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃和广东7个省区开展水权试点，试点内容包括水资源使用权确权登记、水权交易流转和开展水权制度建设三项内容，试点时间为2-3年。
此前，十八届三中全会通过的《决定》明确提出要开展节能量、碳排放权、排污权和水权交易。
“《通知》是对《决定》的落实，但与节能量、碳排放权和排污权交易相比，水权交易更为复杂。”清华大学公共管理学院教授王亚华对21世纪经济报道记者分析，从2001年开始浙江、宁夏等地在水权交易领域已经开展过多方面的探索，但推进得相对缓慢，希望这次7个国家试点能做出一些更为有益的尝试。
根据《通知》要求，7个试点应在8月底之前将水权试点实施方案报至水利部，试点方案由水利部和试点地区省级政府在10月底之前批复完毕。
宁夏、江西、湖北试点水资源使用权确权登记
上述《通知》说，水权试点的内容一共三项，首项内容即为水资源使用权确权登记。
水利部要求，试点应探索水资源使用权确权登记的主体、对象、条件、程序等方式方法。完善取水许可制度，对已经发证的取水许可进行规范，确认取用水户的水资源使用权；对农村集体经济组织的水塘和修建管理的水库中的水资源使用权进行确权登记；将水资源使用、收益的权利落实到取用水户。
在7个试点中，宁夏、江西和湖北三省区试点的主要内容是水资源使用权确权登记，但侧重和要求也各有不同。
其中，水利部要求宁夏按照区域用水总量控制指标，开展引黄灌区农业用水以及当地地表水、地下水等的用水指标分解；在用水指标分解的基础上探索采取多种形式确权登记；建立确权登记数据库。
在江西，水权试点的任务重点是选择工作基础好、积极性高、条件相对成熟的市县，分类推进取用水户水资源使用确权登记；对已发证的取水许可进行规范，对取水用户进行水资源使用权确权登记；结合小型水利工程确权、农村土地确权等相关工作，采用多种形式和途径对取用水户进行水权登记，对农村集体经济组织的水塘和修建管理的水库中的水资源使用权进行确权登记。
同时，湖北试点的重点是在宜都市开展农村集体经济组织的水塘和修建管理的水库中的水资源使用权确权登记。摸底调查农村集体经济的水塘和修建管理的水库中水资源量以及水资源开发利用现状；对已经完成农村小型水利设施产权改革的水库、水塘等，进行水资源使用权确权登记。
“由于水资源具有流动性、不确定性的特点，所以水资源使用权确权登记比较困难，其进程要比土地使用权等不动产权利的登记还要缓慢。”王亚华分析：“我们要充分认识这个过程的复杂性和长期性”。
“从水资源使用权确权登记的范围来说，难度比较大的领域是农用地下水，其管理成本高，这也是此前取水许可证发放薄弱的领域。”人民大学环境学院教授沈大军对21世纪经济报道记者说，建议从法律上进一步明确水资源使用权的权能范围，是否包括处分、收益等权能。
沈大军强调，水资源使用权确权登记是水权交易流转的前提，在很大程度上关系到水权交易的成败。
内蒙古、河南、甘肃、广东开展水权交易流转
《通知》提出的第二项内容为开展水权交易流转，因地制宜探索地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间等多种形式的水权交易流转方式；积极培育水市场，建立健全水权交易平台。
在7个试点中，内蒙古、河南、甘肃和广东四个省区将开展水权交易。
其中，在内蒙古，重点开展巴彦淖尔与鄂尔多斯等盟市之间的跨盟市水权交易；在河南，重点开展河南省内处于不同流域的地市间水量交易，包括年度水量交易，以及一定期限内的水量交易；在甘肃，以疏勒河为单元，统筹考虑疏勒河流域上下游和生态用水需求，开展灌区内农户间、农民用水户协会间、农业与工业间等不同形式的水权交易；在广东，以已有的广东省产权交易集团为依托，组建省级水权交易平台，合理制定水权交易规则和流程，重点引导鼓励东江流域上下游区域与区域之间开展水权交易。
“水权交易的本质是用水总量控制下的交易。”全国人大环资委法案室副主任王凤春指出，去年国务院出台的《实行最严格水资源管理制度考核办法》已经将2015、2020和2030年的用水总量分解到各个省区，但水权交易的开展需要将各省区的总量分解到市县，再到具体的用水户，这是一个浩大的工程，如何确保用水指标分配的合理和公平，是影响水权交易的一个重要因素。
王亚华进一步指出，开展水权交易还要做好用水大户用水指标的动态监测和监管，这意味着国家需要投入很大的监管成本。
“从4个水权交易试点的内容来看，交易的形式有6种，在试点推进的过程中也需要尽快明确这6种交易形式的试点目标。”王凤春指出。
同时，水利部部长陈雷曾公开表示，水权交易要处理好效率与保障公平的关系。既要鼓励通过水权交易，推动水资源依据市场规则、市场价格和市场竞争，实现效益最大化和效率最优化；又要切实加强用途管制和水市场监管，保障公益性用水需求和取用水户的合法权益，决不能以水权交易之名套取用水指标，更不能变相挤占农业、生态用水。
试点的第三项内容为水权制度建设。水利部要求试点地区出台水资源使用权确权登记、水权交易流转等方面的制度办法，明确水资源使用权确权登记的方式方法、规则和流程，建立水权交易流转的价格形成机制、交易程序、交易规则，明确确权登记与交易流转的监控主体、对象与监管内容等，保障水权工作健康有序运行。
王亚华表示，对水权交易的推广应持一种谨慎的态度，在世界范围内，成功开展水权交易的国家和地区非常有限。“在水资源管理制度中，水权交易不应成为一种支配性制度，而应为一种补充性、辅助性制度。”
“为了更好地贯彻最严格水资源管理制度，当务之急是完善水资源总量控制之下的取水许可制度。”王亚华建议。
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