预算法修改：地方举债只能用于公益性资本支出

　　预算法

　　新京报讯 “地方政府举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出”，昨日下午，全国人大常委会四审预算法修正案（草案），对地方政府性债务的用途，四审稿明确提出上述要求。据新华社报道，四审表决通过预算法修正案（草案）的可能性很大。

　　地方举债应有稳定偿还资金来源

　　预算法修正案（草案）今年4月三审时，地方政府性债务“开闸”。但如何设置地方债的“防火墙”，“隔离”“开闸”带来的风险和隐患，成为各界关注的焦点议题。

　　对比三审稿，四审稿采用了三审稿对地方政府性债务的举债主体、举债规模、法律责任方面的设计。举债主体仍是省级地区（经国务院批准的省、自治区、直辖市）；举债规模由国务院报全国人民代表大会或全国人大常委会批准；法律责任仍是违法举债者可被撤职、开除。

　　在此基础上，四审稿从预算公开、预算审议、资金用途、风险机制四方面，增加了四项地方债新规。

　　预算公开，要求地方政府公开预算时，同步公开债务情况，“对本级政府举借债务的情况等重要事项作出说明”；预算审议，各级人大审议预算时，重点审查“预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源”。

　　同时，四审稿限制了地方政府性债务的用途，“地方政府举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”。并要求国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。

　　地方政府举债仍需要国务院审核

　　对于四审稿的上述新增内容，中国政法大学财税法研究中心主任施正文、复旦大学经济学院教授韦森等知名财税专家接受新京报采访时表示，四审稿“打开了地方债‘前门’，但也堵住了‘后门’”。

　　“严格意义上来说，草案虽然允许地方政府举债，但并未赋予地方政府自主发债权。省级地区是否能举债、举债额度，都要通过国务院审核。也就是说，四审稿对地方债风险防范的思路主要是通过行政管理的方式”，施正文表示，目前，举债的地方政府层级以市县级为主；审计署此前披露的变相举债等地方政府性债务问题，也以市县级地方政府居多。因此，“目前情况下，行政管理方式能有效预防地方债风险，堵住了‘后门’。”

　　但他同时强调，三中全会强调“市场起决定作用”，“地方政府性债务是一个市场问题，下一步还是应该推动地方债市场成长，借助市场的力量而不仅仅是行政管理的力量，完善地方债市场。比如通过完善的而且真实可信的信息披露制度、信用评级制度，使资金状况不好的地方政府，不是发债发不出去，就是筹资成本很高”。

　　焦点1 国库管理权

　　四审稿恢复“央行经理国库制”

　　对比此前的二审稿、三审稿，四审稿作出重大转折，恢复现行预算法采用的“央行经理国库制”。国库归谁管？是央行？还是财政部？自本次预算法启动修改以来，这是一个争议了近十年的问题。

　　现行预算法采用的是“央行经理制”，即“中央国库业务由中国人民银行经理”。但二审稿、三审稿都删除了这一条款，规定“国库的管理办法由国务院规定。”

　　对此，财税专家学者和一些全国人大常委会委员都曾提出质疑。例如今年4月三审时，任茂东、王岗、车光铁、邓秀新、杨震、许振超、唐世礼等7名委员呼吁保留“央行经理制”。杨震就提出，“央行并不能进行商业投资，如果删除央行经理国库的职责，财政部门就可以把国库的钱放到商业银行去。商业银行是要营利的，且不存在对财政部进行监管的职能，谁能保证国库资金的安全？”

　　昨日，全国人大法律委员会做草案审议结果的报告时，表示“鉴于国库管理体制改革还在进行，有关方面对这一问题尚有不同认识，还需要在实践中进一步探索、完善。建议恢复现行预算法‘中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理’的规定”。

　　“这是我们呼吁了很久的问题，恢复央行经理国库制让我们很欣慰”，昨晚，韦森对新京报记者说，他与十余名业内学者曾两次向有关部门提交修法建议，“其中一个主要修改意见，就是恢复央行经理国库制，这对国家财政资金安全有重要意义”。

　　但施正文认为，虽然恢复了央行经理国库制，但财政专户仍然存在，“如何逐步减少财政专户，怎样加强对财政专户的管理，这应该是下一步的重点”。

　　焦点2 预算审查监督

　　正式审查预算前须听取各界意见

　　如何加强人大对预算的审查监督？对此，四审稿在初步审查、正式审查两环节，新增四项规定。

　　初步审查时，“人大有关专门委员会的初步审查意见和常委会有关工作机构的研究意见，以及政府财政部门对上述意见反馈的处理情况报告，应当印发本级人民代表大会代表”；“设区的市级以上各级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查、常务委员会有关工作机构研究提出意见时，应当邀请有关的本级人民代表大会代表参加”。

　　正式审议时，“各级人大应当对预算草案中重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当进行重点审查”；正式审查前，县、乡级人大“应当采用多种形式组织基层人大代表听取选民和社会各界的意见”。

　　“要求初步审查时，将人大专委会等机构的初步审查意见印发给代表，有利于代表们更好的了解预算情况，提高预算审查质量”，对于四审稿新增的条款， 施正文评价说，“听取选民和社会各界的意见，有利于预算民主”。

　　但他同时强调，预算初步审查亟待解决的是问题做实、做强初步审查机构，“我们向有关部门提交的修法意见，呼吁成立人大预算委员会，明确人大预算委员会的权限。不能财政部门报什么，就审什么；应该是人大要求财政部门提交什么，财政部门就报什么”。

　　纵深

　　预算法十年四审首次大修超预期

　　昨日，全国人大常委会四审预算法修正案草案。从2004年正式启动修改算起，本次预算法修改已经跨越十年、历经三届人大。

　　“四审稿远远超过我们的预期，恢复央行国库经理制等设计，非常给力”，昨晚，了解到四审稿“详情”，一直关注预算法修改的复旦大学经济学院教授韦森对新京报记者说，“预算法涉及人大与政府的关系、中央与地方的关系、政府部门之间的关系，修法难度远远超出其他法律，尤其艰辛”。

　　预算法大修2004年启动一度搁置

　　现行预算法于1994年通过，但三年后就有修法动议。2004年正式启动修改。韦森回忆说，最早的预算法修正案（草案），强调了对政府部门财政收支预算及执行的限制和监督，韦森回忆，“但这个草案没有通过，修法也暂时搁置”。

　　2009年第十一届全国人大重启预算法修改，“跟上次不同，这次重启修法，先由全国人大预工委和财政部分别起草了一份草案，然后形成了一个双方共同认可的初稿”，韦森说。

　　二审稿引来30多万条意见建议

　　2011年12月，这个双方共同认可的草案提交全国人大常委会初审，但这次初审并未公开征求意见。2012年6月二审时，草案在中国人大网站上首次“亮相”。随即引来30多万条意见和建议。其中就有韦森、施正文等9所高校10余名专家学者提交的修法意见。

　　“我们提出的主要是恢复央行国库经理制，强化人大预算监督权、预算公开等等”，韦森说，“我们提出的修法意见，也是当时的讨论焦点”。

　　二审后，整整相隔了近22个月，预算法修正案草案于今年4月迎来三审。不同于二审后的讨论高潮，三审稿获得了业内专家学者和全国人大常委会委员的一致称赞，“融入了三中全会提出的‘全面规范、公开透明的预算制度’、‘加强人大对政府全口径预算决算的审查和监督’等财税改革精神，有重大突破。”施正文评价说。

　　将开启新一轮财税体制改革

　　三审过后仅3个多月，全国人大常委会如期四审预算法修正案草案，在三审稿基础上，对地方政府性债务、预算公开等提出了细化要求。韦森、施正文等受访专家都认为，四审稿已相对成熟，符合现阶段的国情需求，“三中全会提出的全面深化改革60条，并没有穷尽所有应该启动的改革措施。同样如此，预算法也不会一次性解决所有预算改革会涉及的问题。预算改革是一个渐进的过程，预算法也是一个逐步完善的过程”。

　　受访专家们认为，1994年分税制改革后，现行预算法颁布施行，拉开了我国财税体制改革的大幕；本次预算法修改已经历四审，前不久中央政治局会议审议通过了深化财税体制改革总体方案，这意味着新预算法也将开启新一轮财税体制改革。