中财办副主任：研究建管自然资源的“国资委”

　　本报记者 王尔德 北京报道

　　在9月20日召开的莫干山会议（以下简称“会议”）上，中财办副主任杨伟民透露，中国正在研究如何建立一个管理自然资源的“国资委”，同时研究组建一个统一行使自然生态空间的用途管制的政府部门。

　　十八届三中全会通过的《决定》提出，“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”，“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”

　　“自然资源的外延很广，涉及到土地、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等多种资产，各种资源的特点不一样，能否以及如何统一到一起进行产权的统一管理，这还需要详细的研究和方案。”中科院科技政策与管理科学研究所所长王毅指出。

　　“自然资源管理体制可能会涉及到管理部门之间的协调或者撤并，但不能对所谓大部制之类的改革过于热衷，因为它并不是问题的关键，关键在于要改变我国对自然资源的管理体制和管理方式，其中包括中央与地方的职责分工问题。”一位地方官员对21世纪经济报道记者分析。

　　研究建立管理自然资源的“国资委”

　　杨伟民在会议上介绍，整个生态文明制度构建分为四个方面：自然资源产权制度、开发保护制度、使用制度和环保制度。其中，自然资源产权制度是最基础的制度。

　　根据我国《宪法》规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，也即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。相关单行法律规定了全民所有水资源、森林、土地等自然资源所有权的代表者。

　　此前，早在2013年年底，杨伟民在为《决定》写的解读文章《建立系统完整的生态文明制度体系》（以下简称《体系》）一文中指出，我国自然资源资产分别为全民所有和集体所有，但目前没有把每一寸国土空间的自然资源资产的所有权确定清楚，没有清晰界定国土范围内所有国土空间、各类自然资源的所有者，没有划清国家所有国家直接行使所有权、国家所有地方政府行使所有权、集体所有集体行使所有权、集体所有个人行使承包权等各种权益的边界。

　　杨伟民在会议上指出，我国的自然资源产权主要分全民所有和集体所有，但产权并不清晰。“有关法律有一些规定，比如说森林是全民所有的，全民所有的森林，谁来代表呢？国务院。那国务院到底是谁？现在还不清楚。一些管理部门可能看起来有代表职责，但实际上除了林业局有那么一句话以外，其他都没有。”

　　“健全国家自然资源资产管理体制，就是要按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的思路，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制，授权其代表全体人民行使所有者的占有权、使用权、收益权、处置权，对各类全民所有自然资源资产的数量、范围、用途进行统一监管，享有所有者权益，实现权利、义务、责任相统一。” 杨伟民在《体系》一文中指出。

　　杨伟民在会议上提出，“三中全会提出来要建立一种新的制度。通俗地说，就是建立一个自然资源的国资委，到底怎么建还在研究和讨论过程当中。”

　　研究建立统一行使自然生态空间的用途管制权的机构

　　“任何一个国家对自然资源并不是完整意义上的所有权。”杨伟民在会议上指出，考虑到自然资源不仅属于当代人也属于后代人，所以必须建立开发保护制度，对自然资源进行用途管制。

　　在对自然资源开发保护和用途管理的制度中，最重要的是主体功能区制度。杨伟民介绍说，我们要把全国960万平方公里国土空间按照开发方式分成优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，并最终形成三种主体功能：城市化区，主体功能为经济；农产品主产区，主体功能为农业；生态区。

　　杨伟民在《体系》一文中指出，各地区必须严格按照主体功能区定位推动发展，北京、上海等优化开发区域，要适当降低增长预期，停止对耕地和生态空间的侵蚀，开发活动应主要依靠建设用地存量调整解决；三江源等重点生态功能区和东北平原等农产品主产区，要坚持点上开发、面上保护方针，有限的开发活动不得损害生态系统的稳定性和完整性，不得损害基本农田数量和质量。自然价值较高的区域要实行禁止开发。

　　“我们有自然保护区、森林公园、地质公园等各种各样的属于禁止开发的区域，但管理权限分割在不同部门。所以今后要由一个部门统一行使自然生态空间的用途管制权，当然这个部门到底是什么样的，还在研究过程当中。”杨伟民在会议上表示。