地方债新规“修明渠、堵暗道”

　　宏观大势

　　《关于加强地方政府性债务管理的意见》首在“立”，即建立新的地方举债的管理机制与体制，推动地方经济社会可持续健康发展。有“立”也得有破，这个破就是破除以往不规范、不清晰、不可持续的举债模式。

　　地方经济与社会发展，面临一系列难题。其中之一就是没有可持续的投融资体制机制。日前，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台。这个《意见》对于促进建立可持续的投融资制度，具有较大的意义。

　　一方面来看，《意见》提出修明渠，就是赋予地方政府依法适度举债的融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。这是一个很大的突破，因为以前地方没有举债的财政工具，但是快速城镇化进程中地方政府又面临着大量的举债需求与必要性。而国际上，地方政府适度举债发展，是个惯常现象。

　　另一方面来看，《意见》提出堵暗道，这个暗道就是以往隐蔽的举债平台、芜杂的举债渠道、混乱的管理模式。中国工业化、城镇化、信息化、农业现代化正在快速推进之中，大量的各类项目要开工建设。地方政府有需求，中央又不让举债，所以就产生了各类举债主体，包括通过平台公司、企事业单位来举债。举债渠道多元，成本高，而且脱离监管。按照财政部测算，地方政府负有偿还责任的债务约有12万亿元。这只是笼统的情况，实际上个别地方和城市，过度举债，陷入发展困境，风险很大。如果这类问题不解决，将来就会有区域性、系统性的风险。

　　由此可见，《关于加强地方政府性债务管理的意见》首在“立”，即建立新的地方举债的管理机制与体制，推动地方经济社会可持续健康发展。有“立”也得有破，这个破就是破除以往不规范、不清晰、不可持续的举债模式。

　　为了彰显“立”与“破”的力度，使“立”与“破”能够成功，《意见》里撂了一句狠话，内容是：地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

　　假设地方政府真的出现债务问题，带来区域性和系统性的风险，中央到底要不要救助？这只是一种情境判断，难以给出明确的回答。依我判断，有一点是非常明确的：决策层也不希望去兑现不救助的狠话，它迫切希望的是，各方面对地方政府性债务问题可能的严重后果有充分的认识，并采取相应的行动，目的就是要切切实实地使得“不救助”的情形无限期地向后顺延。

　　当前，首先要做的是大量技术性和程序性工作。其重点应是使地方政府性债务运作透明、规范，且处于严密的监管之下。一系列程序成为重要保证：要完善债务报告和公开制度，完善地方政府性债务统计报告制度；建立规范的地方政府举债融资机制，严格限定地方政府举债程序和资金用途；把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，建立地方政府性债务风险预警机制，建立债务风险应急处置机制等等。这些也是《意见》里明确强调的内容。

　　还应积极研究，重塑中央与地方财权事权关系。这是一个与地方政府性债务密切相关的问题。1994年后涉及中央与地方的财税体制改革，导致了央—地在财权事权上的不对等。如果不重塑央—地关系，一些地方政府就会面临着办事无钱、举债受限的局面。结果可能有两个：一是发展受阻，二是按下葫芦浮起瓢，在融资举债上暗中操作、花样翻新。

　　从根本上，需要改变对干部的考评与任用。现实情况下，地方政府性债务与官员的政绩观、升迁路线图密切相关。我们经常看到的案例就是：如果某位在任官员大肆举债大搞一堆政绩工程，博得上级表扬以至升迁，并且未来还能在更高、更有权势的位置，主宰那个他曾经留下累累债务且无力偿还、无法可持续的地方。举债之人官高一等，偿债之责留予后任，官位变迁格局决定“借、用、还”无法统一，必然使得加强地方政府性债务管理大打折扣。

　　冯奎（国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员）