超140县推农地确权颁证试点 承包年限成技术难题

　　中农办主任陈锡文就新一轮农村土地制度改革接受本报专访

　　超140县推农地确权颁证试点

　　颁证后的承包年限成技术难题，中央提出要抓紧论证早日破题

　　中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文日前在接受《经济参考报》记者采访时表示，截至今年六月份，全国约有超过140个县正在进行农地确权颁证试点，其中浙江省有超过六成以上的地区已经完成了确权颁证，是全国目前该项工作推进最快的省份。

　　今年是中央首次提出五年基本完成农村土地确权颁证以来的第二年，这项新一轮农村土地制度改革的基础工作自三月份宣布将在三个省进行全省试点以来，由于各地积极性高涨，工作整体推进速度很快。然而，在迅速推进的背后，因为现有法律和制度并没有对颁证以后的土地承包年限进行具体限定，形成了一项很纠结的技术性难题，不过，目前中央已经明确提出要抓紧论证，早日破题。

　　陈锡文表示，从今年3月宣布山东、安徽、四川等三个整省，以及其余各省选一个县进行农村土地确权颁证以来，各地的积极性非常高，很多非整省试点的省份都超额完成任务，不止在一两个县试点，例如浙江省，因为过去基础工作开展得早，现在是全国该项工作推进最快的省份。

　　而上述三个被定为试点的省也分别于今年早些时候公布了确权颁证的实施方案，例如安徽确认将在凤阳等20个县、区以及其余85个县区各选一个乡镇启动试点，明确调查摸底、现场指界、农户确认等17步工作流程，试点地区涉及437个乡镇464.7万农户，占安徽省耕地近1/3。

　　据了解，农地确权颁证就相当于是为承包地“上户口”，是土地流转以及抵押担保等所有后续工作的先决条件。哈尔滨市方正县方正镇八名村村民陈先发说，确权颁证后土地便可放心流转给别人，此前虽有合同，仍担心流转后要不回来，不敢轻易放手。当地推进确权以来，一些农民已通过转包、出租和以地入股、入社等方式，将土地向合作社、家庭农场流转，确权以来土地流转规模已达8000多亩，分散的小块土地得以进行规模经营。

　　但农地确权颁证工作在推进过程中也遭遇了难处，据陈锡文介绍，目前关于确权登记颁证以后的承包期年限是个很纠结的技术性问题，十七届三中全会提过现有的承包关系保持稳定并长久不变，因此有些地方的承包证在承包期限一栏就写着“长久不变”几个字，而这在法律和制度上都还没有具体规定，所以就这项工作本身，中央已经明确提出抓紧论证长久不变的法律表达到底是什么。

　　中国房地产研究会房地产法规政策委员会秘书长康俊亮告诉记者，农村宅基地不像城市土地有期限，是无期限的，但从另一方面说，中国土地是国有的，土地并不归于个人，因此，期限的界定还需更明确。

　　除此之外，记者在各地采访中发现，试点中还普遍存在一些涉农法律法规相抵触导致部分土地难确权、实测面积比二轮承包登记面积增加等多重难题，需要国家进行规范和整合。

　　首先，一些涉农法律法规相抵触，导致确权中出现的林农矛盾、校田地权属等难以解决。一些基层干部告诉记者，农村与林场、农垦等为邻的耕地一般都存在纠纷，一些耕地实际由村民常年耕种，但林业系统划归林班作业区，双方对重叠区确权存在争议只能暂时搁置。记者从黑龙江国土资源厅了解到，农村集体土地所有权确权中农地和林地交接处的矛盾有上千起，黑龙江省政府层面难以解决，全省5%的所有权证因此搁置未发。

　　其次，一些法律法规已不利于农村土地流转、现代化经营，如2005年农业部公布的《农村土地承包经营权流转管理办法》第十三条规定，受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意。但实际情况是多数原承包人已联系不上，有的能联系上也没时间到现场，影响土地流转。

　　另外，记者在内蒙古相关地区采访了解到，在对农村承包土地重新测量后发现，实测面积比二轮承包登记面积增加的现象较为普遍，且一些地方出现耕地面积大幅增加的情况，容易导致纠纷。据了解，在试点地区五原县，目前实测农田面积比二轮承包登记面积多出将近两倍。另一试点地区开鲁县多出来的面积有3000亩，这些多出来的耕地面积，一部分为农民新开垦的地，一部分为第一次全国土地调查时因测量方法的精度不准或农民瞒报而少计算的面积。

　　以家庭为单位的农业生产方式给确权到人还是到户(即共有人)也带来了难题。二轮土地承包时采用共有人的方式来明确承包人易导致人口变化带来权属不清的纠纷，但确权到人地块会更零散，不利于集中规模经营。

　　康俊亮认为，在现行立法确定的农村土地权利体系下，确权不应该作为目的，而是要为下一步改革做准备，也就是改变城乡二元土地结构带来的诸多问题，完善农村土地权利体系，进一步保护农民的权益。(记者 林远 梁倩)